Предпосылки использования человеческого ресурса
Реализация этих задач требует скоординированных действий органов местного самоуправления, органов государственной власти (с учетом разграничения полномочий между ними) и общественности. Подробнее эти вопросы будут рассмотрены в главе 5.
Вложения в человека, в развитие его потенциала, в наращивание человеческого капитала самый выгодный вид вложения средств, хотя количественно оценить эффективность этих вложений довольно трудно.
Ориентация на развитие человеческого потенциала означает, что основной формой организации жизни поселения должна быть не традиционная форма производственного поселения (социальный цех градообразующих предприятий), а поселение как самоценность для человека, как среда обитания и общения, как место, где формируется человеческое сообщество, как составная часть гражданского общества, где каждый имеет возможность реализовать свои потребности, интересы, способности в рамках цивилизованных отношений.
Предпосылки использования человеческого ресурса в муниципальном управлении
Превращение человеческого потенциала в главный фактор развития муниципального образования, использование его в качестве ресурса в муниципальном управлении составляют стратегическую задачу муниципальной деятельности. В главе 1 были показаны возможные формы участия граждан в местном самоуправлении. Однако решение этой задачи осложняется отечественными традициями, для которых характерна сильная ориентация человека не на самого себя, а на органы власти всех уровней. Забота власти о рядовом жителе воспринимается им как должное.
Вследствие этого слаба ориентация жителей, особенно городских и в меньшей степени сельских, на экономическое и иное самообеспечение. Это явление принято называть социальным иждивенчеством, его преодоление потребует длительного времени.
Использование человеческого ресурса в муниципальном управлении основано на принципе субсидиарности. Как отмечалось в главе 1, согласно этому принципу решение каждого вопроса должно передаваться на возможно более близкий к гражданину уровень. Государству следует передавать в ведение местного самоуправления все те вопросы жизнеобеспечения населения (в том числе часть вопросов государственного значения), которые могут быть решены на местном уровне.
Но и муниципальная власть должна стремиться оставлять на решение самих граждан и создаваемых ими различных структур гражданского общества (третьего сектора) все те вопросы жизнеобеспечения, которые они могут решать самостоятельно. Этот принцип на муниципальном уровне предусматривает субсидиарную ответственность власти и общественных структур за состояние дел в муниципальном образовании.
Можно выделить такие сильные стороны третьего сектора в решении муниципальных проблем, как умение удовлетворять потребности различных слоев населения, сочувствие и преданность, одухотворенный подход к решению проблем, умение завоевывать доверие (8). С учетом этих сильных сторон организациями третьего сектора лучше всего решаются социальные задачи:
¦ требующие добровольного труда, сострадания и личностного внимания к конкретным людям;
¦ не связанные с извлечением прибыли;
¦ основанные на соблюдении принципов морали, взаимного доверия и развитии чувства личной ответственности за благополучие других.
Местные сообщества в муниципальном управлении
Разные слои населения в разной мере заинтересованы в решении тех или иных вопросов муниципальной жизни. Поэтому субсидиарное участие населения в муниципальном управлении предполагает структуризацию населения на группы (слои), имеющие и отстаивающие те или иные корпоративные интересы. Эти группы гражданского общества мы будем именовать местными сообществами.
Поскольку термин местное сообщество обычно применяется по отношению ко всему населению муниципального образования, то в нашем случае можно говорить о локальных, корпоративных местных сообществах внутри местного сообщества всего муниципального образования.
Выделяют четыре признака любого местного сообщества, определяющих его устойчивость (8): население общность людей, территория ограниченное пространство, социальное взаимодействие, чувство сообщества (рис. 3.4.1).
строительные и гаражные кооперативы, дачные товарищества и т. п.);
¦ национальные общины, религиозные организации разных конфессий заинтересованы в сохранении своих национальных и культурных традиций, образа жизни, объектов религиозного культа;
¦ благотворительные организации (фонды, попечительские советы, волонтерские организации школьников, студентов, пенсионеров и др.) хотели бы рассчитывать на поддержку органами местного самоуправления своих акций и начинаний;
¦ организации по интересам (правозащитные, экологические, по борьбе с наркоманией, защите животного и растительного мира, культурные, спортивные, туристические, охотников и рыболовов, собаководов и т. п.) также рассчитывают на поддержку органами местного самоуправления своих программ и действий.
правовую форму общественной организации, религиозной организации, потребительского кооператива, объединения юридических лиц, фонда, учреждения и т. д.
НКО и другие местные сообщества принимают участие в выработке муниципальной политики и в муниципальном управлении и готовы нести субсидиарную ответственность с муниципальной властью лишь в той мере, в которой это будет отвечать их интересам. Поэтому местная власть должна знать типы и состав местных сообществ, имеющихся в данном муниципальном образовании, внимательно изучать их интересы и потенциал и уметь работать с каждым из них.
Информированность населения как предпосылка использования человеческого ресурса в муниципальном управлении
Чтобы различные местные сообщества могли участвовать в выработке муниципальной политики и в процессе муниципального управления, они должны быть хорошо информированы о социально-экономическом положении муниципального образования, задачах, которые ставит перед собой муниципальная власть, роли, которую может сыграть каждое местное сообщество в решении этих задач. В связи с этим деятельность муниципальной власти должна иметь открытый характер.
В настоящее время намерения, решения и действия органов местного самоуправления в большинстве случаев не обладают необходимой информационной прозрачностью. Между тем в условиях самоуправления население должно быть не только осведомлено о деятельности муниципальной власти, но и иметь возможность выражать свое мнение по поводу этой деятельности. Это мнение может выражаться путем опросов, писем и обращений граждан, публикаций в средствах массовой информации.
Тем самым обеспечивается обратная связь населения и власти (рис. 3.4.3).
Важным индикатором мнения населения о деятельности органов местного самоуправления служат муниципальные выборы.
информационная служба, средства массовой информации, библиотеки и т. п. (рис. 3.4.4).
Личные встречи главы муниципального образования, депутатов, руководителей органов и должностных лиц местного самоуправления с жителями служат одной из важнейших форм информирования населения. Они должны проводиться регулярно, по утвержденному графику.
Достоинство этой формы в том, что жители могут на месте задавать интересующие их вопросы и получать ответы.
Справочно-информационные материалы могут выпускаться в муниципальном образовании в виде листков, размещаемых на информационных стендах, а также опускаемых в почтовые ящики. Информационные стенды могут быть пограничные (на въездных магистралях), уличные, размещаемые внутри помещений местной администрации, а также в местах приема населения.
Главы и другие должностные лица муниципальных образований могут проводить тематические горячие линии с населением, обычно по телефону. Такая форма общения позволяет жителям не только получать оперативную информацию из первых рук, но и помогает руководителям местной администрации лучше узнавать о нуждах и проблемах населения, состоянии дел на местах, снимать напряженность в решении отдельных вопросов.
Отдельные вопросы решаются с помощью справочно-информационной службы, куда приходят или звонят граждане.
Среди всех форм информирования населения особо выделяются печатные, радио и телевизионные средства массовой информации (СМИ), чаще всего принадлежащие частным владельцам: редакциям газет и журналов, учредителям местных радиостудий и телеканалов (обычно кабельных). СМИ больше, чем другие источники, способны доносить достоверную информацию до населения. Особенно важно развитие местных каналов вещания.
Выпускаются муниципальные газеты, действуют теле- и радиостудии.
Для организации эффективного взаимодействия со СМИ в муниципальных органах могут создаваться специальные подразделения: пресс-центр, центр общественных связей, информационное агентство, может быть введена должность пресс-секретаря. Эти структуры обеспечивают взаимодействие со СМИ на постоянной основе, снабжают их информацией о деятельности органов местного самоуправления, проводят аккредитацию представителей СМИ, организуют сотрудничество с представителями СМИ других муниципальных образований, проведение круглых столов, брифингов и пресс-конференций, осуществляют консультирование и подготовку важнейших выступлений первых лиц муниципального образования и т. д.
Большими возможностями в информировании населения о деятельности органов местного самоуправления обладает такой практически не используемый ресурс, как муниципальные библиотеки. Органы местного самоуправления, как
Рис. 3.4.4. Основные каналы информирования населения органами местного самоуправления
правило, не видят партнера в библиотеке, не осознают значимость и эффективность совместной работы по обеспечению интересов населения, формированию гражданского общества. Библиотеки (созданные для того, чтобы собирать, хранить, соответствующим образом обрабатывать и предоставлять в свободное пользование документы) должны исследовать информационные потребности местного самоуправления и населения, изучать и собирать воедино информационные потоки, создаваемые самим местным самоуправлением.
Одной из форм информирования населения могут стать информационно-аналитические и консультативно-информационные центры, методические кабинеты, создаваемые при местных администрациях. В них должны содержаться подборка нормативно-правовых актов по вопросам местного самоуправления, пакет типовых документов, необходимых для регистрации органов ТОС и других некоммерческих организаций, информационная литература.
В центрах и кабинетах должны работать компетентные специалисты, способные показать жителям экономическую выгоду различных форм самоорганизации, а также указать на проблемы, с которыми они могут столкнуться при осуществлении собственных инициатив.
Население должно быть хорошо информировано не только о ситуации в своем муниципальном образовании и деятельности органов местного самоуправления, но и иметь возможность сравнивать местную ситуацию с другими близкими по типологии муниципальными образованиями. Такую информацию можно получить из средств массовой информации, по сети Интернет, от союзов и ассоциаций муниципальных образований.
Гласность в муниципальном управлении и информированность населения способствуют в конечном итоге превращению обывателя в гражданина.
Механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с некоммерческими организациями
Учитывая значительный потенциал некоммерческих организаций в решении местных проблем, органы местного самоуправления должны быть заинтересованы в налаживании эффективного взаимодействия с ними. Тем самым снижается социальная напряженность в муниципальном образовании, экономятся бюджетные средства за счет передачи НКО некоторых административных функций, привлекаются дополнительные (от отечественных и зарубежных благотворительных фондов) источники финансирования путем создания силами НКО социально значимых проектов и программ и получения грантов на их реализацию, использования ресурсов благотворительности и потенциала волонтерской деятельности.
Существуют различные формы взаимодействия муниципальных органов с НКО и их поддержки. Чаще всего эти формы подразделяют на экономические и неэкономические (рис.
3.4.5).
На практике в отношениях органов местного самоуправления с НКО остаются некоторые проблемы.
1. Неготовность чиновников к партнерским отношениям с НКО. Органы муниципального управления часто рассматривают НКО как объект управления, который нужно организовывать и контролировать, что является проявлением командно-административного стиля управления советских времен.
НКО, в свою очередь, считают независимость самоцелью существования и категорически отказываются от отношений, где есть хоть какой-то намек на руководящую роль и контроль со стороны органов власти.
2. Неопределенность в том, кто в администрации должен взаимодействовать с НКО специальный отдел или отраслевые структурные подразделения.
На процесс взаимодействия органов муниципального управления с организациями третьего сектора влияют также внутренние факторы в среде НКО, такие как наличие или отсутствие лидера, готовность или неготовность к объединению с другими НКО и прочие.
Следствием этого зачастую является спад производства или даже банкротство градообразующих предприятий со всеми вытекающими отсюда последствиями для муниципального образования.
Еще один источник кризисных явлений несовершенство системы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ, в первую очередь в вопросах разграничения полномочий и в сфере финансов.
При одновременном воздействии подобных неблагоприятных внешних воздействий, зачастую трудно прогнозируемых, органам муниципальной власти сложно увидеть ясную перспективу развития и определить стратегию своей деятельности. Борьба между стратегическим и тактическим отношением к местным ресурсам, между стратегией выживания и стратегией развития, часто завершается в пользу первой.
В менталитете руководителей всех уровней все еще сильны стереотипы мобилизационной экономики эпохи индустриализации и восстановления народного хозяйства. Пожалуй, только необходимость переизбираться через определенное время заставляет их как-то соотносить решение тактических и стратегических задач.
Задачи стратегического управления на муниципальном уровне могут быть решены только в увязке со стратегическими целями и задачами государства. Необходимость в согласовании стратегий структур различных уровней власти вызывает необходимость в едином правовом пространстве, непротиворечивом законодательстве, единой системе статистической, финансовой и другой отчетности, организации эффективного взаимодействия органов управления в различных сферах общественного (государственного и муниципального) сектора.
Поэтому важной составной частью стратегического управления на муниципальном уровне является целенаправленная работа по согласованию интересов населения муниципального образования с интересами государственной власти и хозяйствующих субъектов.
Сущность стратегического подходах муниципальному управлению
Стратегия отвечает на вопрос что делать? при понимании того, зачем это делается?, тогда как тактика отвечает на вопрос как это сделать?.
Стратегическое управление отвечает на вопрос о том, каким способом можно строить прогнозы, как соотносить желаемое будущее состояние с сегодняшней ситуацией, как разрабатывать планы и достигать поставленных целей.
Стратегический подход к муниципальному управлению означает взаимоувязан -/ное управление состоянием и управление изменением (развитием). Стратегический подход, как уже отмечалось, антипод существующему во многих муниципалитетах приоритету решения текущих, повседневных задач.
Вопросы текущего функционирования и вопросы развития муниципального образования тесно взаимосвязаны. В то же время между текущими и перспективными задачами, между сохранением равновесия и его нарушением существует объективное противоречие. Сложность его разрешения определяется не только ограниченностью ресурсов в каждый данный момент времени, но и сопротивлением существующих структур управления и работающих в них руководителей и специалистов любым изменениям и преобразованиям, затрагивающим их интересы.
По этой причине погибло и продолжает погибать множество ценных инициатив во всех областях человеческой деятельности, в том числе и в муниципальном управлении.
Сущность стратегического подхода к муниципальному управлению составляет переход от приоритета краткосрочных целей к приоритету долгосрочных целей, от ориентации на обращение к текущим задачам к ориентации на решение перспективных проблем.
Целостная система стратегического управления муниципальной деятельностью предполагает наличие в муниципальном образовании ее важнейших компонентов, представленных на рис. 3.5.1.
Схема стратегического управления муниципальной деятельностью может быть представлена в виде четырех блоков (рис. 3.5.2).
1. Блок целеобразования и целеполагания.
2. Блок нормативно-правового проектирования.
3. Блок организационного проектирования.
4. Блок планирования.
Формирование системы органов власти и управления, за которыми закрепляется определенный набор задач и функций
Разработка плана действий по достижению стратегических целей развития муниципального образования
Рис. 3.5.2. Схема стратегического управления муниципальной деятельностью
Целеобразование и целеполагание это выработка общей стратегии развития муниципального образования и разработка на ее основе частных муниципальных политик, программ и проектов. Иногда говорят, что целеполагание есть опережение реальности, выход за ее рамки в желаемое будущее.
Нормативно-правовое проектирование формирование системы нормативноправовых актов (постановлений, распоряжений, регламентов, процедур, инструкций, предписаний и т. д.), социальных гарантий и норм их реализации. Любые замыслы и программы, не доведенные до уровня обязательных для исполнения нормативно-правовых актов, неизбежно погибают.
Организационное проектирование формирование системы органов управления или организационных структур, стратегического блока, за которыми закрепляется определенный набор задач и функций. Без наличия таких структур реализация стратегических задач будет невозможной.
Планирование разработка плана действий по достижению стратегических целей развития муниципального образования, в котором должны быть обеспечены увязка деятельности всех организационных структур во времени и их взаимодействие, направленное на эффективное использование и приращение экономических, пространственных, человеческих и иных ресурсов территории.
Основная проблема заключается в сложности достижения баланса между этими типами работ и их синхронизации. Наиболее характерной ошибкой является разрыв между смыслом и содержанием стратегического управления (блок целе-полагания) и организационным проектированием. Когда стратегическое управление осуществляется властными структурами, вопрос об организационных механизмах его реализации становится особенно важным.
Структуры управления наиболее консервативны, их восприимчивость и самонастройка на новые цели и типы задач, новые методы работы довольно низки. Каждый раз при возникновении ситуации, требующей инновационных подходов, ее развитие упирается в необходимость производить серьезные изменения в организационных структурах.
Мы иногда становимся свидетелями фиктивно-демонстрационных реорганизаций структур управления. Типичная ситуация: новая функция или новая задача новое рабочее место или новое структурное подразделение. Однако зачастую более эффективное решение состоит в изменении приоритетов в работе действующих структур, функциональных связей, организации рабочих мест, повышении квалификации сотрудников, т. е. в создании нового ресурса за счет чисто организационных изменений. Самое простое на первый взгляд решение создать под новую задачу новую организационную структуру без системного взгляда на всю структуру управления не дает ожидаемого эффекта.
Скорее наоборот, новое структурное подразделение как органически чуждое существующей организационной структуре отторгается ею, а сама новая задача компрометируется неспособностью руководства реализовать ее.
Изменение технологии муниципального управления при стратегическом подходе
Стратегический подход к муниципальному управлению требует кардинального пересмотра всей его идеологии, сложившейся технологии управления, практики принятия решений и распределения ресурсов (табл. 3.5.1).
В отдельных сферах управления этот пересмотр означает следующее.
1. В сфере взаимодействия власти и населения переход:
¦ от жесткой административной иерархии к равноправию и сотрудничеству;
¦ от опоры на административные (принудительные) рычаги власти к опоре на авторитет и влияние власти;
¦ от подчинения к пониманию;
¦ от пассивного к активному участию населения в решении местных вопросов;
¦ от закрытого к открытому характеру деятельности местных органов власти;
¦ от социально-корпоративного (лидер и его команда на основе собственных представлений и интересов) к нормативно-правовому характеру принятия решений, к четким регламентам и процедурам.
2. В сфере использования ресурсов переход:
¦ от акцента на распределение имеющихся материальных, финансовых и других ресурсов к акценту на приращение этих ресурсов на основе стратегического планирования и управления;
¦ от мобилизационного использования (на сегодняшние неотложные нужды) к плановому типу приращения и использования ресурсов.
3. В сфере планирования переход от акцента на принятие оперативных (ситуативных) решений к перспективному планированию, опирающемуся на поддержку населения.
4. В сфере организации и структуры управления переход:
¦ от раздельного решения вопросов функционирования и вопросов развития к совместному, согласованному их решению;
¦ от ведомственного к программно-функциональному типу структуры управления.
