Предмет, методы, задачи муниципальной статистики
В то же время жизнь вынуждает предпринимать шаги к организации муниципальной статистики и включению ее информационных ресурсов в процесс принятия управленческих решений. В некоторых субъектах РФ, например в Тюменской области (см. Муниципальная экономика, 2003. 1), приняты региональные законы о муниципальной статистике, выделяются соответствующие бюджетные средства.
Отдельные крупные города создают свои органы и системы муниципальной статистики. Министерство образования РФ инициировало подготовку профессиональных кадров по муниципальной статистике в вузах страны.
В рамках образовательных программ IREX (США), TEMPUS/TACIS (Евросоюз) ведутся отдельные работы на основе грантов по созданию в некоторых российских регионах органов муниципальной статистики. Однако все это локальные меры, и в целом по России проблема организации муниципальной статистики остается нерешенной.
Предмет, методы, задачи муниципальной статистики
Предметом муниципальной статистики служат количественные и качественные характеристики однородных массовых экономических, социальных, демографических, экологических и других явлений и процессов, происходящих на территории муниципального образования. Она должна охватывать статистическим наблюдением все сферы и объекты муниципального управления в динамике, выполнение целевых программ и т. д.
Муниципальная статистика использует как общие, так и специфические методы исследования количественной и качественной стороны общественных явлений. Традиционно выделяются три этапа исследования:
¦ статистическое наблюдение за массовыми явлениями;
¦ сводка результатов наблюдения, которая предусматривает обобщение материалов наблюдения в соответствии с классификациями, их группировку, расчет обобщающих аналитических показателей;
¦ заключительный этап анализ материалов сводки, прогнозирование и подготовка материалов для соответствующих пользователей.
При проведении статистического наблюдения могут возникнуть проблемы в выборе его форм, видов, способов, в частности, в связи с переходом на выборочные и цензовые методы. Федеральные выборочные наблюдения нерепрезентативны для муниципального уровня и не могут служить надежным источником информации для принятия решений.
Статистическая информация должна отвечать требованиям достоверности, объективности, однозначности, своевременности, полноте охвата изучаемого явления в соответствии с поставленными задачами. Для этого необходимо соблюдать единство методологии исчисления обобщающих показателей, их сопоставимости во времени, многократности применения, длительности хранения в банках данных и т. д.
Оперативность и качество разработки статистических данных зависят от используемых систем, прикладных программ, табличных процессоров. Их применение дает возможность улучшить оформление аналитических материалов, дополнить их таблицами и графиками.
Возможно внедрение безбумажной технологии сбора и обработки статистической информации, формирование выходных таблиц для обеспечения информацией местных органов с применением пакетов прикладных программ.
Организационно муниципальная статистика должна быть элементом муниципальной информационной системы. Возможная схема организации муниципальной статистики представлена на рис.
8.5.1.
¦ построение интегральных индикаторов эффективности функционирования объектов;
¦ выявление скрытых факторов, определяющих течение того или иного социально-экономического процесса;
¦ исследование происходящих на территории муниципального образования экономических, социальных, духовных, экологических явлений в их взаимосвязи, обобщение и прогнозирование тенденций их развития, исследование динамики состояния объектов;
¦ обеспечение органов местного самоуправления статистической информацией, необходимой для управления муниципальным хозяйством, распоряжения имуществом и объектами муниципальной собственности, формирования и исполнения местного бюджета;
¦ наблюдение за ходом выполнения муниципальных программ;
¦ информирование населения о комплексе социально-экономических явлений, происходящих на территории муниципального образования.
Система показателей муниципальной статистики
Алгоритм формирования системы показателей муниципальной статистики показан на рис. 8.5.2.
экономического положения муниципального образования, был утвержден постановлением Госкомстата РФ в 1998 г. Информация по данному перечню должна предоставляться органам местного самоуправления соответствующими территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. В свете требований Федерального закона 2003 г. этот перечень подлежит пересмотру с разделением по типам муниципальных образований в соответствии с их компетенцией.
Для получения внутренних статистических показателей, отражающих специфику градообразующей, градообслуживающей и социальной сфер конкретного муниципального образования, форм собственности в этих сферах и т. д., следует определить потребность в таких показателях, разработать формы статистической отчетности, инструментарий по сбору информации, установить объекты наблюдения, сроки, формы, виды и способы наблюдения. Состав показателей может изменяться во времени в сторону как большей, так и меньшей детализации.
Органам местного самоуправления необходимо ответственно подходить к формированию набора показателей внутренней статистики, предъявлять разумные требования к объему и качеству информации.
В настоящее время соответствующим подразделениям местных администраций приходится самостоятельно и различными способами собирать необходимую им информацию, пользоваться статистическими бюллетенями, сборниками, публикуемыми региональными подразделениями Госкомстата России. Используются данные финансовых органов, банков, органов здравоохранения, образования, внутренних дел, ЗАГС и других структур.
В результате информация, находящаяся у органов местного самоуправления, носит во многом экспертный, эвристический характер.
Сознавая ненормальность сложившейся ситуации, органы местного самоуправления, их союзы и ассоциации, а также вузы и научные организации предпринимают попытки разработать комплексную систему показателей муниципальной статистики, пригодных для использования в муниципальной практике. Интерес в связи с этим представляет Инвентарная книга территории, макет которой создан в Кубанском госуниверситете.
В Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) разработана система показателей социально-экономического положения муниципальных образований, наиболее часто используемых в практической работе органов местного самоуправления, создан компьютерный банк этих данных и организован обмен показателями. Показатели разделены на представляемые ежегодно, ежеквартально и ежемесячно.
Задачи организации муниципальной статистики
Организация муниципальной статистики на уровне, отвечающем современным требованиям, возможна двумя способами: путем создания органов статистики при местных администрациях и путем создания в системе Федеральной службы государственной статистики (бывший Госкомстат) местных органов, ориентированных на информационные потребности муниципальных образований.
В пользу организации муниципальной статистики в системе Федеральной службы свидетельствуют ее колоссальные информационные, административные и материальные ресурсы, надежность финансирования, обеспечение методологического единства. На основе результатов обследования информационных ресурсов и потребностей муниципальных органов потребуется сформировать перечень проблем, требующих статистического обеспечения, заключить договоры с органами местного самоуправления о совместной деятельности по их информационному обеспечению.
В договорах должны определяться перечень, вид, способ и периодичность представления информации. Но все же неясно, насколько гибко органы государственной статистики смогут приспосабливаться к специфическим и быстро изменяющимся информационным потребностям отдельных муниципальных образований.
С этой точки зрения более привлекательным является создание муниципальных органов статистики. Однако и при этом возникает много проблем. Одна из них обеспечение взаимодействия между органами государственной и муниципальной статистики. Потребуется активная методическая и организационная поддержка органов муниципальной статистики со стороны подразделений Федеральной службы.
Информация, формируемая органами муниципальной статистики, должна базироваться на государственных статистических стандартах, обеспечивать единую методологию сбора, обработки и использования информации. Необходимо будет принять федеральный и региональные законы об органах муниципальной статистики, местные нормативные акты, типовые договоры о взаимоотношениях органов государственной и муниципальной статистики.
В бюджетную классификацию РФ потребуется внести расходы местных бюджетов на содержание органов статистики, разработать нормативы этих расходов. Видимо, органы муниципальной статистики окажется целесообразным создавать на уровне городских округов и муниципальных районов.
Муниципальные органы статистики должны периодически представлять местным администрациям доклады о социально-экономическом положении данного муниципального образования. В докладах следует подробно отражать основные тенденции развития экономики на территории муниципального образования, его внешнеэкономическую деятельность, реализацию финансовой и социальной политики, динамику цен и тарифов, состояние занятости населения и рынка труда, демографическую обстановку, уровень преступности, заболеваемости и т. п.
Подразделения муниципальной статистики должны работать в тесном контакте со службами администрации, совместно разрабатывать формы статистической отчетности и статистических наблюдений, прогнозы развития территорий, материалы по мониторингу уровня жизни населения, предоставлять материал для анализа и прогнозирования местного бюджета.
Необходимо также формировать базы данных по характерным для данного муниципального образования проблемам (задолженность по заработной плате, рынок труда, демографическая ситуация и т. д.), а также проводить работу по мониторингу целевых комплексных программ, принятых в данном муниципальном образовании.
Таким образом, чтобы на должном уровне организовать муниципальную статистику, необходима большая и сложная работа.
Вопросы для самоконтроля
1. Для чего необходима муниципальная статистика?
2. Какие задачи муниципального управления могут решаться с помощью статистической информации?
3. Как можно классифицировать статистическую информацию, используемую органами местного самоуправления?
4. Какие существуют способы организации муниципальной статистики, какой из них и почему представляется вам более предпочтительным?
Система контроля в муниципальном образовании. Значение и виды контроля в муниципальном образовании
Контроль служит одной из составляющих управленческого цикла, выступая в качестве элемента обратной связи, сигнализирующей субъекту управления о результатах его воздействия на объект. Под контролем в муниципальном образовании понимается проверка соответствия количественных и качественных характеристик объектов и процессов установленным (плановым, нормативным) требованиям.
Этот контроль ориентирован на соблюдение государственных и муниципальных норм и стандартов, строится на принципах законности, плановости, полноты и достоверности информации, целевого использования муниципального имущества и финансовых средств, эффективности контрольной деятельности.
Необходимость контроля в муниципальном образовании связана с неопределенностью, присущей любому управленческому решению. Между планируемым и реальным развитием ситуации всегда наблюдается временной разрыв, способный вызвать отклонения от плана.
Суть контроля заключается в получении информации о фактическом состоянии объекта контроля и соответствии полученных результатов ожидаемым. В результате контроля могут быть выявлены не только недостатки в выполнении принятых решений, но и недостатки в самих решениях.
Зачастую результаты контроля являются основанием для руководителей органов местного самоуправления корректировать принятые ранее планы и решения.
Существуют разные классификации видов контроля в муниципальном управлении (рис. 8.6.1).
Наиболее важно разделение контроля на внешний (государственный), внутренний, осуществляемый органами местного самоуправления, и общественный. Вопросы государственного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления рассматривались в главе 1. В настоящем разделе рассматриваются вопросы внутреннего и общественного контроля как составных частей системы муниципального управления.
По продолжительности контроль может быть периодическим и непрерывным. Непрерывный контроль обычно связан с применением технических средств контроля.
политических аспектах, а частные отражают организационно-техническую сторону.
К методам контроля относятся:
¦ анализ документов, характеризующих объект контроля, планы работы, отчеты, решения и т. д.;
¦ отчеты должностных лиц на заседаниях;
¦ изучение объектов контроля на месте;
¦ аттестация служащих на соответствие занимаемым должностям.
Контроль должен быть своевременным и гибким, ориентированным на решение поставленных перед организацией задач.
Непрерывность контроля обеспечивается специально разработанной системой мониторинга хода реализации работ и принятых решений. Для более эффективного осуществления контроля за выполнением большого числа работ и принятых решений целесообразно использовать такие инструменты, как сетевые и ленточные графики, диаграммы Ганта, матричные расписания и т. д.
Эффективное функционирование системы муниципального контроля невозможно без современной вычислительной техники и современных систем поддержки и сопровождения процесса выработки (принятия) управленческих решений. Многие местные администрации осуществили у себя компьютеризацию контроля, для чего сведения о каждом решении, поставленном на контроль, заносятся в банк данных и создаются соответствующие программы работы с этим банком.
Автоматизированная система контроля исполнения документов значительно повышает оперативность управления, позволяет получать информацию о ходе исполнения документов в любое время.
счетная палата, ревизионная комиссия и др.) формируется либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования в соответствии с его уставом. К полномочиям контрольного органа относится контроль за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию). Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.
Действующий Федеральный закон 1995 г. также предусматривал за представительным органом муниципального образования соответствующие контрольные полномочия, однако механизмов и процедур их реализации установлено не было. У депутатов практически не было возможности противодействовать нецелевому использованию бюджетных средств. Зачастую им не хватало квалификации для своевременного выявления нарушений.
Нормы Федерального закона 2003 г., создание компетентных муниципальных контрольных органов, обеспечение гласности результатов проверок позволяют кардинально улучшить систему представительного контроля в муниципальном образовании.
Административный контроль осуществляется исполнительными органами муниципального образования в различных формах. Руководители структурных подразделений администрации обязаны осуществлять контроль за действиями подчиненных на предмет законности их действий, необходимости, целесообразности и эффективности.
Данная форма контроля включает в себя право отдавать приказы, распоряжения, предписания, изменять или отменять решения, принятые подчиненными. В тексте каждого принятого решения должны быть указаны ответственные за исполнение, сроки исполнения и лицо, ответственное за контроль исполнения.
Общий контроль за исполнением решений в администрации обычно осуществляет руководитель аппарата.
Администрация муниципального образования обязана обеспечивать не только внутренний контроль за выполнением своих решений, но и контроль за выполнением решений органов местного самоуправления всеми гражданами, предприятиями и организациями, расположенными на подведомственной территории.
Общественный контроль в муниципальном образовании
Муниципальная власть избрана населением, действует от его имени и в его интересах и не может не контролироваться населением. Общественный контроль осуществляется гражданами, общественными организациями и движениями путем обращения в органы местного самоуправления, в государственные, судебные и другие органы.
Общественный контроль позволяет выявлять незаконные или наносящие ущерб гражданам действий местных властей.
В Федеральном законе 2003 г. говорится о праве граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления, об обязанности последних обеспечить возможность получения гражданами полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, а также об обязательности проведения публичных слушаний по ряду вопросов местной жизни. Однако в Законе ничего не говорится о праве граждан на осуществление контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Обращения, гласность, публичные слушания важные условия контроля, но еще не сам контроль.
В то же время в Федеральном законе об экологической экспертизе, в Градостроительном кодексе РФ и в Земельном кодексе РФ содержатся прямые нормы, предусматривающие участие общественности в принятии соответствующих решений (см. главы 4, 6, 7).
В уставах многих муниципальных образований предусмотрено право граждан на участие в обсуждении проектов городских правовых актов, проектов планов и программ социально-экономического развития территорий, бюджетов, на участие в заседаниях представительного органа и его комиссий и др. Эти вопросы рассматривались в главе 3. Однако механизмы реализации этих прав обычно отсутствуют.
Между тем общественный контроль и общественная экспертиза деятельности органов местного самоуправления необходимы по самому широкому спектру вопросов как на стадии разработки планов и проектов, так и на стадии их реализации.
Зачастую местные администрации негативно относятся к общественному контролю за их деятельностью, не ориентированы на сотрудничество в этой сфере. Большинство муниципальных чиновников полагает, что представительная власть уже выполняет эти функции по отношению к исполнительной власти, а население может участвовать в этом процессе лишь через своих депутатов (в частности, через депутатские наказы). Общественный контроль предполагают нечто совсем другое полную прозрачность и открытость органов местной власти: ты просто делай то, для чего мы (жители) тебя наняли, а мы будем за тобой присматривать. В некоторых городах уже созданы органы общественного контроля (группы, комитеты, комиссии) за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
Однако их правовой статус законодательно не определен.
Необходимо включать в уставы муниципальных образований пункты о формах контроля граждан за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и о конкретных механизмах общественного контроля.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие задачи решаются посредством контроля в муниципальном образовании?
2. Как классифицируются виды контроля в муниципальном образовании?
3. Какие принципы должны соблюдаться при проведении контроля?
4. Какие органы местного самоуправления осуществляют контроль на территории муниципального образования?
5. Какова роль общественного контроля в муниципальном образовании?
Эффективность муниципального управления. Оценка эффективности муниципального управления
Муниципальное управление, как и любой вид управленческой деятельности, нуждается в измерении и оценке его эффективности. Такая оценка позволяет:
¦ выявлять управленческие факторы, воздействующие на реализацию генеральной и частных целей муниципальной деятельности;
¦ получать по результатам контроля (см. предыдущий раздел) информацию, необходимую для анализа причин и источников неэффективных управленческих решений, а также для выявления процессов, не поддающихся или трудно поддающихся управленческим воздействиям;
¦ выявлять влияние управленческих решений на эффективность использования всех видов местных ресурсов;
¦ разрабатывать прогнозы, определять направления и пути совершенствования процессов муниципального управления, в конечном итоге, воздействовать на тенденции развития муниципального образования.
Поскольку генеральной целью муниципальной деятельности является повышение качества жизни населения на территории муниципального образования, данный показатель в динамике мог бы выступать в качестве обобщающего критерия эффективности муниципального управления. Однако это будет верно лишь отчасти. Как отмечалось в главе 3: а) качество жизни населения измеряется не одним показателем, а их совокупностью, при этом отдельные показатели могут улучшиться, а другие за тот же период ухудшиться; б) изменение качества жизни населения зависит не только от эффективности муниципального управления, но и от множества других факторов, в т. ч. от общей социально-экономической ситуации в государстве, политики федеральных и региональных властей.
Поэтому эффективность муниципального управления не может быть измерена каким-либо одним показателем и определяется как результат сложного взаимодействия различных факторов: природных, человеческих, социально-экономических, экологических и других, оказывающих влияние на принятие и реализацию управленческих решений.
Сложность выработки и измерения достаточно объективных показателей эффективности муниципального управления определяется:
¦ спецификой муниципального образования как сложного объекта управления, имеющего иерархическую структуру;
¦ трудностями формализованного описания социально-экономических процессов, протекающих на территории муниципального образования;
¦ сложностью получения достоверной исходной информации;
¦ трудностями измерения отдельных показателей, имеющих комплексный, обобщенный характер.
Все эти трудности объективны. Так, состояние обобщенного показателя зависит и от состояния его составляющих, и от их взаимовлияния. Обобщенный показатель может оцениваться непосредственно (например, экспертами), но изменить этот показатель можно, лишь воздействуя на его составляющие.
Поэтому в структуре объекта управления должны быть выделены для различных ситуаций исходные показатели, воздействие на которые может стать управляющим. Иерархическая структура системы муниципального управления требует выявления связей между локальными подсистемами через входные и результирующие показатели. Для значительной части параметров, характеризующих функционирование отдельных сфер муниципальной деятельности, крайне трудно, а порой просто нереально получать значения этих параметров путем обычных измерений. В то же время среди существенных для каждой сферы критериев можно почти всегда выделить группу критериев, которые не поддаются строгому количественному выражению, но могут быть охарактеризованы с помощью некоторых количественных понятий в соответствии с заранее заданной содержательной шкалой.
Все это повышает роль экспертных методов как для оценки исходных показателей, так и для преобразования количественной информации (если такая имеется) в качественную.
Следует также учитывать, что необходимый эффект управления, т. е. достижение требуемого состояния объекта управления по какому-то обобщенному показателю, может быть обеспечен различными вариантами воздействия на отдельные составляющие факторы или их группы. Варианты воздействия определяются характером взаимосвязей между факторами и их действительным состоянием, а следовательно, фактическим состоянием итогового показателя.
Поэтому формулировка управленческой задачи, обеспечивающей достижение поставленной цели, должна содержать все возможные сочетания значений исходных факторов, при которых обеспечивается требуемое состояние объекта оценки, т. е. должна быть представлена в виде структуры объекта оценки, включающей все действующие факторы и взаимосвязи между ними. Можно выделить следующие компоненты оценки эффективности муниципального управления:
