Политика социально-экономического развития государства должна быть основана на взаимосвязи и взаимообусловленности развития страны в целом, отдельных регионов и муниципальных образований. Особенно важна взаимосвязь задач регионального и муниципального развития. Действительно, все объекты социальной и экономической деятельности региона дислоцируются на территории какого-то конкретного муниципального образования. Именно здесь протекают основные процессы социально-экономического развития.
Поэтому уже сформировавшиеся принципы региональной политики государства могут служить методологической базой для решения проблем социально-экономического развития муниципальных образований.
Важными компонентом взаимосвязи регионального и муниципального развития являются экологически обоснованное размещение производительных сил, разрешение противоречия между развитием производительных сил и сохранением экологического равновесия. Без решения этой проблемы говорить об устойчивом развитии не приходится.
Механизмом реализации задач социально-экономического развития всей страны и отдельных территорий служат федеральные, региональные и муниципальные целевые программы. Перечни федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов должны определяться при подготовке общероссийских концепций и программ на среднесрочную и долгосрочную перспективу и входить в состав этих документов.
Средства на реализацию целевых программ отражаются в соответствующих бюджетах всех уровней. Таким образом, муниципальные образования, на территории которых реализуются мероприятия федеральных и региональных целевых программ, могут получать соответствующие объемы инвестиций из федерального и регионального бюджетов.
Федеральный закон 2003 г. относит к полномочиям органов местного самоуправления принятие и организацию выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. К вопросам местного значения муниципальных образований разных типов закон относит планирование застройки территорий, установление правил землепользования и застройки, территориальное зонирование земель, контроль за использованием земель, экологический контроль и другие функции, необходимые для реализации планов и программ комплексного социально-экономического развития.
Базовым документом для разработки программ социально-экономического развития муниципальных образований служит указ Президента РФ Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации (1996 г.). В этом документе указано, что основной задачей органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития является обеспечение комплексного решения вопросов обслуживания населения и достижение тем самым политической и социальной стабильности в регионе посредством взаимосогласованных действий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Отмечено, что только действительно самостоятельные, независимые в организационном, финансовом, правовом отношении органы местного самоуправления способны успешно осуществлять региональную политику, учитывающую потребности населения.
Особую роль в социально-экономическом развитии государства и регионов играет стимулирование развития городов, располагающих крупным экономическим и научно-техническим потенциалом и могущих стать локомотивами и точками роста экономики соответствующих субъектов РФ.
1. Как связаны между собой задачи текущего жизнеобеспечения и социальноэкономического развития муниципальных образований?
2. Каковы цели и задачи государственной политики социально-экономического развития регионов и муниципальных образований на современном этапе?
3. Как связаны между собой муниципальные и региональные программы социально-экономического развития?
4. Каковы полномочия и задачи органов местного самоуправления в вопросах комплексного социально-экономического развития территорий?
Анализ, прогнозирование и планирование социальноэкономического развития муниципального образования
Анализ социально-экономического положения муниципального образования является необходимой предпосылкой принятия органами местного самоуправления различных управленческих решений, в т. ч. и в сфере комплексного социально-экономического развития территории. Он проводится путем сопоставления фактических показателей анализируемого периода с плановыми и с фактическими показателями за предшествующие периоды.
Целью анализа является установление причин и факторов отклонения фактических показателей от плановых и от показателей предшествующих периодов, выявление позитивных тенденций, которые необходимо развивать, и негативных, которым необходимо противостоять, определение узких мест и диспропорций в развитии отдельных сфер муниципальной деятельности, выявление резервов роста.
С целью разработки планов и программ развития анализ социально-экономического положения муниципального образования обычно проводится за предшествующий трехлетний период по нескольким направлениям (рис. 7.2.1).
По завершении анализа возможно сравнение отдельных показателей с показателями соседних муниципальных образований, сходных по специализации и типу хозяйства, с показателями по субъекту РФ, федеральному округу и стране в целом, а также с нормативными значениями. Затем дается оценка ранее принятым мерам по улучшению социально-экономического положения муниципального образования. Здесь рассматриваются используемые формы и методы управления, действующие нормативно-правовые акты различных уровней, регулирующие процессы социально-экономического развития, а также определяется эффективность реализуемых мер на основе оценки динамики социально-экономических показателей.
Оценивается также воздействие на социально-экономическое развитие муниципального образования реформ, осуществляемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Анализ показателей для каждой сферы муниципальной деятельности осуществляют соответствующие отраслевые подразделения местных администраций. На этой основе экономическая служба администрации проводит сводный анализ социально-экономического положения территории.
Его качество в значительной мере предопределяет обоснованность прогнозов и планов социально-экономического развития муниципального образования.
Основными исходными данными для анализа социально-экономического положения муниципального образования являются данные, получаемые от органов государственной статистики и других органов государственной власти. На безвозмездной основе осуществляется обмен информацией между органами местного самоуправления, органами исполнительной власти субъектов РФ, налоговыми органами, территориальными органами Федерального казначейства и пр. Органы местного самоуправления могут также получать отдельные интересующие их данные непосредственно от хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования.
Вопросы информационного (в т. ч. статистического) обеспечения муниципальной деятельности подробно рассматриваются в главе 8. Кроме того, при анализе и оценке социально-экономической ситуации в муниципальном образовании должны учитываться мнение населения (в частности, через анализ жалоб и обращений граждан), оценки общественных объединений граждан, средств массовой информации и т. д. При использовании такой информации важно оценивать уровень ее достоверности и объективности.
Органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано использовать указанную методику при разработке планов инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры на территории субъектов РФ.
Экологические нормы и нормативы по загрязнению воздушного бассейна, водоемов и почв на территории муниципального образования устанавливаются государственными органами и могут служить основанием для принятия управленческих решений по исправлению сложившейся экологической ситуации.
Анализ социально-экономического положения муниципального образования завершается формулированием и количественной характеристикой основных проблем. Выявление основных проблем создает объективную основу для системного построения структуры целей и задач программ комплексного социальноэкономического развития.
Система планирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования включает в себя три взаимосвязанных элемента: прогнозирование, текущее планирование и перспективное (стратегическое) планирование.
Переход российской экономики к рыночным отношениям был одоновременно переходом от директивных методов планирования к индикативным. Следствием этого перехода стало возрастание роли прогнозов в планировании. При действии на территории муниципального образования хозяйствующих субъектов различных форм собственности и организационно-правовых форм единственным документом, характеризующим в сводном виде показатели дальнейшего развития муниципального образования, может быть только прогноз. Последний может быть краткосрочным (для обоснования текущих планов), среднесрочным и долгосрочным.
Для муниципального хозяйства в целом и отдельных муниципальных предприятий и учреждений может быть разработан директивный план, обязательный для исполнения.
Основу прогноза составляют показатели социально-экономического развития Российской Федерации и соответствующего субъекта РФ, а также дефляторы, характеризующие изменение ценовых факторов по сравнению с предыдущим годом. Эти показатели доводятся до сведения муниципального образования органами государственной власти.
Разработка прогноза комплексного социально-экономического развития осуществляется по тем же группам показателей, которые использовались при анализе социально-экономического положения. В прогнозе важно сформулировать основные цели и задачи муниципального образования на планируемый период и пути их достижения. Далее эти цели конкретизируются по направлениям.
Разработка прогноза развития и бюджета муниципального образования на очередной год должны вестись совместно.
Для большинства муниципальных образований, особенно имеющих моноструктурный характер экономики, в основу прогноза должны быть положены прогнозы и планы развития градообразующих предприятий. Именно они определяют налоговый контингент местного бюджета, занятость населения, участие предприятий в комплексном социально-экономическом развитии территории и содержании отдельных сфер муниципального хозяйства. Прогнозные показатели развития градообразующих предприятий и формы их участия в развитии территории должны быть предметом совместного детального рассмотрения и согласования между администрацией муниципального образования и руководителями предприятий.
Сложнее прогнозировать показатели развития малых и средних предприятий, когда основой исследования служат данные предыдущих лет и экспертные оценки.
Текущее планирование и прогнозирование в муниципальном образовании осуществляется на очередной год с разбивкой по кварталам. На основании прогноза социально-экономического развития территории и вытекающих из него бюджетных проектировок администрация разрабатывает комплексный годовой план социально-экономического развития территории.
В нем устанавливаются конкретные задачи и показатели для всех сфер муниципальной деятельности: жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи, охраны общественного порядка, здравоохранения, социальной поддержки отдельных слоев населения, образования, культуры, спорта, молодежной политики и т. д. Поскольку сумма отраслевых заявок всегда превышает возможности бюджета, необходимо организовать компетентное рассмотрение всех предложений, обеспечить их отбор в соответствии с выбранными приоритетами. Решающая роль в этой работе принадлежит экономической службе администрации.
Существенной составной частью годового плана являются муниципальные целевые программы по решению отдельных задач развития, которые также должны быть увязаны с прогнозируемыми объемами бюджетных ассигнований. И здесь необходим тщательный анализ и отбор заявок.
Комплексный план социальноэкономического развития территории и целевые программы к нему вносятся главой администрации на рассмотрение представительного органа местного самоуправления вместе с бюджетом и должны утверждаться совместно, во взаимной увязке.
1. С какой целью проводится анализ социально-экономического положения муниципального образования?
2. Какие основные показатели используются при анализе социально-экономического положения муниципального образования?
3. Какие данные используются в качестве измерителей социально-экономического положения муниципального образования?
4. Каково соотношение плана и прогноза комплексного социально-экономического развития муниципального образования?
5. Каков порядок разработки текущего (годового) плана комплексного социально-экономического развития муниципального образования?
Разделение планирования на текущее и стратегическое одна из важнейших особенностей современной теории управления. В отличие от текущего, стратегическое планирование предполагает учет влияния внешней среды на современное и будущее состояние муниципального образования, его сильных и слабых сторон (недостатков и преимуществ) и активное использование этой информации для определения стратегии развития.
Как отмечалось в главе 3, стратегическое планирование является важнейшей составной частью общей системы стратегического управления муниципальным образованием.
Необходимость стратегического планирования комплексного социально-экономического развития муниципальных образований все больше осознается органами местного самоуправления. Однако недостаток опыта стратегического планирования, комплексного подхода к определению целей и приоритетов перспективного развития муниципальных образований создает почву для неэффективных управленческих решений.
Вследствие слабой научной и организационно-методической обеспеченности стратегического планирования разработанные концепции и стратегические планы зачастую носят декларативный характер, отсутствуют механизмы их реализации.
Недоучет стратегических факторов может привести к серьезным последствиям для муниципального образования, особенно если требуется структурная перестройка экономики территории. Такая необходимость может возникнуть, например, в связи с исчерпанием запасов полезных ископаемых, снижением потребности в продукции градообразующего предприятия, утраты им конкурентоспособности в результате старения технологии и оборудования, сокращения государственного заказа на оборонную продукцию и т. п. Следствием таких событий являются массовая безработица в муниципальном образовании, снижение жизненного уровня населения, рост социальной напряженности.
Поэтому одна из важнейших задач стратегического планирования предвидение грядущих перемен и своевременное принятие необходимых упреждающих решений.
Обобщение результатов теоретических исследований и опыта практических разработок в сфере комплексного социально-экономического развития муниципальных образований России позволяет рекомендовать два основных прогнозных документа, подлежащих разработке на муниципальном уровне. Это концепция социально-экономического развития и разрабатываемая на ее основе комплексная программа (стратегический план) социально-экономического развития муниципального образования.
Может быть разработан и один обобщающий документ. В зависимости от стоящих задач концепции и стратегические планы бывают среднесрочные (3-4 года) и долгосрочные (до 10-15 лет).
Чем глубже характер предстоящих перемен, тем на больший срок разрабатывается стратегический план, но и в долгосрочных программах важно выделять среднесрочную перспективу.
Структура этой концепции обусловлена системой целей и задач социально-экономического развития муниципального образования, изложенных в разделе 7.1, и может включать следующие разделы (рис. 7.3.1).
Объем и задачи анализа были рассмотрены выше.
2. Стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития.
Здесь рассматривается стратегический выбор муниципального образования.
Две крайних позиции в этом вопросе могут быть следующими:
¦ сохранение существующего направления развития (инерционная стратегия);
¦ полная смена приоритетов и структурная перестройка экономики муниципального образования (инновационная стратегия).
В действительности, скорее всего, потребуется сочетание обеих этих стратегий в разных пропорциях, в зависимости от конкретных условий данного муниципального образования. С учетом этого должны быть определены и основные цели и задачи перспективного развития.
Они должны носить вариантный характер и учитывать возможные сценарии развития государства в целом, его экономической политики и политики субъекта РФ. Чаще всего рассматриваются три сценария: оптимистический, пессимистический и средний.
Стратегический выбор самый ответственный момент в разработке концепции и стратегического плана, поскольку он предопределяет все остальные решения.
3. Раздел Основные направления реализации стратегических целей включает следующие подразделы:
¦ развитие и структурная перестройка промышленного потенциала территории;
¦ формирование и развитие элементов инфраструктуры рыночной экономики;
¦ социальная политика;
¦ обустройство территории: градостроительство, благоустройство, развитие инженерной инфраструктуры и всех отраслей городского хозяйства;
¦ экологическая политика;
¦ развитие человеческого потенциала территории;
¦ совершенствование организации и деятельности муниципальной власти.
4. Подпрограммы.
В составе концепции или стратегического плана могут быть выделены подпрограммы (целевые программы) по отдельным проблемам, например Жилье, Социальная защита, Здравоохранение и т. п. Вопросы разработки целевых программ рассматриваются в следующем разделе настоящей главы.
На основе общей концепции развития органы местного самоуправления принимают ряд других программных документов: программы приватизации, концепции генеральных планов, планы планировки и застройки населенных пунктов и др.
5. Механизм реализации концепции социально-экономического развития.
Здесь должны быть рассмотрены:
¦ механизмы государственной и муниципальной поддержки выполнения намеченной стратегии, в т. ч. нормативно-правовой;
¦ источники и финансовые механизмы реализации намеченной стратегии (оценить сводный баланс финансовых ресурсов территории, рассмотреть варианты финансирования предстоящих расходов, включая самофинансирование, внутренние и внешние инвестиции, привлечение средств вышестоящих бюджетов, средств населения, займы, кредиты и т. д.);
¦ механизмы совершенствования системы муниципального управления (привлечение граждан к принятию управленческих решений, развитие информационных технологий управления, переподготовка муниципальных кадров и т. д.).
Разработка концепции и стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования сложная задача, требующая привлечения высококвалифицированных специалистов и продуманной технологии работы. Основные этапы разработки концепции показаны на рис.
7.3.2.
1. Для чего необходимо стратегическое планирование социально-экономического развития муниципального образования?
2. Каков примерный состав концепции социально-экономического развития муниципального образования?