Органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге
¦ организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного и основного общего образования;
¦ обеспечение санитарного благополучия населения муниципального образования, осуществление мероприятий по охране окружающей среды на территории муниципального образования;
¦ текущий ремонт и озеленение придомовых и внутридворовых территорий;
¦ создание условий для обеспечения населения муниципального образования услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
¦ содержание и развитие муниципального транспорта и т. д.
Однако часть этих полномочий на практике не реализуется. Так, по состоянию на конец 2003 г. в Санкт-Петербурге не принят закон о пообъектном составе собственности, передаваемой органам местного самоуправления.
Практически муниципальным образованиям не переданы жилищный фонд и нежилые помещения. Ими управляют органы государственной власти Санкт-Петербурга, сужая тем самым сферу деятельности органов местного самоуправления.
В дальнейшем произошла определенная дифференциация подхода к муниципальным образованиям разных типов. В соответствии с Законом О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" от 11 февраля 2000 г. муниципальным образованиям, созданным в пригородах и поселках, были переданы дополнительно 10 вопросов местного значения: благоустройство и озеленение территории муниципального образования, осуществление контроля за соблюдением законодательства о розничной торговле, муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения и др. Законом СанктПетербурга от 10 октября 2000 г. О порядке определения органами местного самоуправления территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции в ведение муниципальных образований был передан вопрос определения территорий, на которых не допускается продажа алкогольной продукции. Однако даже эти небольшие по объему реально исполняемые полномочия местного самоуправления пересекаются с полномочиями территориальных управлений администрации Санкт-Петербурга.
Это прежде всего полномочия, связанные с размещением объектов розничной торговли, осуществлением контроля за розничной торговлей и санитарным благополучием, а также полномочия в сфере благоустройства. Такое положение становится причиной осложнения отношений между органами государственной власти и местного самоуправления.
В то же время недостаточность объема полномочий у местной власти делает нерентабельным содержание ее органов.
Так, если в расходах консолидированного бюджета Санкт-Петербурга расходы по статье Государственное и муниципальное управление не превышают 3 % всех расходов, то в бюджетах муниципальных образований на эту статью в 2002 г. приходилось 27,2 % всех расходов, а в бюджетах отдельных муниципальных образований она колебалась от 12,4 до 63 %.
Органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге
В Санкт-Петербурге реализована одноуровневая система местного самоуправления. Формы осуществления местного самоуправления определяются Уставом Санкт-Петербурга (их перечень не является исчерпывающим): референдум, выборы, собрания, петиции (народные инициативы); выборные и другие органы местного самоуправления, другие формы.
К органам местного самоуправления Санкт-Петербурга относятся:
¦ представительные органы местного самоуправления, состоящие из депутатов, избираемых населением муниципального образования. Ими являются муниципальный совет города-пригорода, поселка, муниципального округа;
¦ глава муниципального образования (должность и порядок избрания на нее могут быть предусмотрены уставом муниципального образования);
¦ администрация муниципального образования (местная администрация), формируемая муниципальным советом;
¦ иные формируемые муниципальным советом органы и должностные лица местного самоуправления.
Численный состав муниципальных советов устанавливается Законом СанктПетербурга в пределах от 9 до 30 депутатов в зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования. Структура органов местного самоуправления Санкт-Петербурга представлена на рис.
9.3.2.
В Санкт-Петербурге во многих муниципальных образованиях сложилась практика, когда, с одной стороны, избранные населением в муниципальный совет депутаты работают на постоянной основе, исполняя предметы ведения местного самоуправления, с другой стороны, руководящие должности в исполнительном органе муниципального образования (администрации) замещаются депутатами. В обоих случаях депутаты выполняют по существу две несовместимые функции: функцию представителя населения, который должен обеспечить организацию местной исполнительной власти и контроль за ее деятельностью, а также функцию муниципального чиновника, работающего в недрах этой власти. После выборов 2000 г. возросло число депутатов, занятых на постоянной основе (примерно 300-400 из 1500 человек общего числа депутатов).
Такая схема напоминает комиссионную модель местного самоуправления, существующую в США (см. раздел 1.8). Эта модель не предусмотрена Федеральным законом 2003 г. и требует замены.
Финансово-экономическая основа местного самоуправления в Санкт-Петербурге
Закон О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге устанавливает финансово-экономическую основу местного самоуправления. Ее состав соответствует действующему законодательству.
Собственные доходы местных бюджетов формируются главным образом за счет налоговых доходов (более 75 %), их доля заметно менялась по годам. В условиях постоянно меняющейся налоговой базы и отсутствия муниципальной собственности как стабильного собственного источника доходов муниципальные образования не могут адекватно планировать свои бюджеты.
В целом финансовая деятельность внутригородских муниципальных образований весьма незначительна. Уровень децентрализации бюджетных расходов в Санкт-Петербурге низок. В 2001 г. суммарное исполнение местных бюджетов муниципальных образований Санкт-Петербурга составило примерно 3 % доходов и расходов городского бюджета.
Для сравнения расходы территориальных управлений районов города составляют порядка 18,7 % бюджета Санкт-Петербурга.
Уровень обеспеченности минимальных расходов местных бюджетов собственными доходами сильно варьирует: размер дотации одних муниципальных образований составляет до 80 % от минимального бюджета, собственные доходы других муниципальных образований в 4-6 раз превосходят их расчетный минимальный бюджет. Расходы местных бюджетов в расчете на одного жителя в разных муниципалитетах отличаются во много раз.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы административно-территориальное деление города и система органов государственной власти в Санкт-Петербурге?
2. Каковы основные типы муниципальных образований в Санкт-Петербурге?
3. Каков состав и порядок формирования органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге?
4. Каковы особенности и недостатки системы финансового обеспечения местного самоуправления в Санкт-Петербурге?
Направления совершенствования муниципального управления в городах федерального значения
Дальнейшее совершенствование муниципального управления в Москве и Санкт-Петербурге предполагается осуществлять в контексте общих направлений реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, предусмотренных Федеральным законом 2003 г., и с учетом специфических особенностей городов федерального значения, изложенных в разделе 9.1. Для этого потребуются внесение ряда существенных изменений в уставы Москвы и Санкт-Петербурга и в законы о местном самоуправлении в этих городах, устранение недостатков и решение проблем, отмеченных в разделах 9.2 и 9.3.
Оптимальной для городов федерального значения представляется трехуровневая система публичной власти с двумя уровнями государственной власти (общегородской и в крупных районах или префектурах) и одним уровнем местного самоуправления.
Основные направления совершенствования муниципального управления в городах федерального значения приведены на рис. 9.4.1.
бытового назначения; объекты нежилого фонда; отдельные объекты образования, здравоохранения, культуры, спорта, работы с детьми; другие имущественные комплексы, необходимые для обеспечения комплексного социально-экономического развития территории и не имеющие общегородского значения.
Передача перечисленного имущества в собственность внутригородских муниципальных образований может осуществляться по инициативе населения, органов местного самоуправления или городских органов и оформляться соответствующими договорами, предусматривающими решение вопросов финансирования.
3. Финансовое обеспечение внутригородских муниципальных образований.
Расширение полномочий внутригородских муниципальных образований обусловливает необходимость их соответствующего финансового обеспечения. Дополнительные финансовые средства целесообразно предоставлять из бюджетов городов с учетом реального объема расходных полномочий каждого внутригородского муниципального образования. Такая схема принята и в зарубежных мегаполисах (см. раздел 9.1).
Однако не исключено закрепление за местными бюджетами внутригородских муниципальных образований отдельных собственных источников доходов, администрирование которых может эффективнее осуществляться на муниципальном уровне. Это могут быть, например, земельный налог и арендная плата за землю, налог на имущество физических лиц, часть налогов на малый бизнес, доходы от наружной рекламы и некоторые другие платежи.
Каждое такое решение требует отдельного рассмотрения.
Для определения объемов бюджетных средств, необходимых внутригородским муниципальным образованиям для исполнения их полномочий, потребуется разработка нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя. Механизм выравнивания бюджетной обеспеченности отдельных внутригородских муниципальных образований может быть аналогичным принятому в Федеральном законе 2003 г.
4. Развитие территориального общественного самоуправления в микрорайонах.
Для городов федерального значения создание эффективно действующей системы ТОС имеет более важное, чем для других территорий, значение. Это связано с трудностями формирования местных сообществ на территориях внутригородских муниципальных образований, о чем говорилось в разделе 9.1. Исходя из принципа субсидиарности, решение ряда проблем жизнеобеспечения населения более эффективно на таком уровне, когда люди знают друг друга и связаны общими интересами совместного проживания.
Поэтому муниципальные власти внутригородских муниципальных образований должны уделять развитию ТОС на своих территориях особое внимание.
Налаживание эффективного взаимодействия муниципалитетов с органами ТОС, передача в их компетенцию отдельных видов муниципальной деятельности вместе с финансовыми ресурсами будут способствовать развитию демократических процессов в городах федерального значения.
5. Формирование полноценных муниципальных образований на пригородных территориях.
Как отмечалось, в состав городов федерального значения как субъектов РФ входят не только сами города Москва и Санкт-Петербург, но и пригородные территории с расположенными на них городами и поселками. Система местного самоуправления здесь не может быть такой же, как на внутригородских территориях.
Города-пригороды целесообразно преобразовать в городские округа с полным объемом полномочий, составом муниципального имущества и источниками доходов. Они не должны чем-либо отличаться от городских округов в других субъектах РФ, а схема их взаимодействия с органами государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга должна соответствовать схеме, принятой в других субъектах РФ.
В процессе реформирования поселковых муниципальных образований необходимо в каждом конкретном случае искать компромисс между принципом доступности (в пользу маленьких муниципальных образований) и принципом эффективности управления (в пользу крупных муниципальных образований).
Вопросы для самоконтроля
1. По каким основным направлениям может совершенствоваться система муниципального управления в городах федерального значения?
2. Какие полномочия по жизнеобеспечению населения и почему целесообразно закрепить за органами местного самоуправления в городах федерального значения?
3. Какое имущество целесообразно передавать в собственность внутригородских муниципальных образований?
4. Какой может быть модель финансового обеспечения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения?
5. Какое значение имеет для городов федерального значения развитие территориального общественного самоуправления?
ОСОБЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В СЕЛЬСКОЙ МЕСТНОСТИ
Цель данной главы выявить особенности организации муниципального управления в сельской местности. Рассматриваются особенности социально-демографической ситуации на селе, историческое прошлое и современное состояние местного самоуправления в сельской местности, особенности муниципального регулирования экономики, управления вопросами планировки, застройки и жизнеобеспечения сельских поселений, реализации социальной политики на селе.
В результате изучения главы читатель должен овладеть методами и технологиями муниципального управления применительно к сельской местности.
Сельская местность как объект муниципального управления. Цели и задачи муниципального управления в сельской местности
Общие принципы, цели и задачи муниципального управления в сельской местности в условиях перехода к рыночным отношениям аналогичны городским и направлены на повышение качества жизни сельского населения. В то же время, как отмечалось в главе 2, сельские поселения существенно отличаются от городских (рис.
10.1.1).
Эти различия существенно влияют на систему муниципального управления в сельской местности.
Сельское самоуправление занимает особое место в общей системе местного самоуправления. Сельское поселение, как и городское, представляет собой сложную социально-экономическую систему, которая функционирует и развивается в рамках государственной и региональной стратегий социально-экономического развития, государственной и региональной политики, изменяющегося законодательства. Основные задачи муниципального управления в сельской местности показаны на рис.
10.1.2.
Социально-демографическая ситуация в сельской местности
Социально-демографическая ситуация в сельской местности всегда отличалась своими особенностями. В свое время в Программе КПСС была поставлена задача ликвидации существенных различий между городом и селом, но решить ее по понятным причинам не удалось.
В настоящее время изменение социально-демографической ситуации в сельской местности характеризуется рядом негативных тенденций.
инженерная инфраструктура и социальная сфера на селе находятся в кризисном состоянии, увеличилось отставание села от города по уровню и условиям жизни. Стремительно ухудшается демографическая ситуация на селе. Естественная убыль сельского населения за последние 8 лет увеличилась в 9,3 раза (с 30 до 278 тыс. чел.).
Коэффициент смертности на селе в расчете на 1 тыс. чел. составляет 17 промилле, что на 16 % выше по сравнению с городом. Продолжительность жизни снизилась до 64,2 года против 65,7 года в городе. Смертность значительно увеличилась во всех возрастных группах сельского трудоспособного населения, особенно у мужчин в возрасте 30-34 лет.
Особую тревогу вызывает рост младенческой смертности.
Продолжается тенденция снижения кадрового потенциала сельского хозяйства. Численность работников сельскохозяйственных предприятий в 2000 г. уменьшилась на 285 тыс. чел. (5,9 %) и на начало 2001 г. составила 4,6 млн чел.
Существенно ухудшается качественный состав кадров сельского хозяйства. По сравнению с 1998 г. удельный вес механизаторов 1-го и 2-го класса сократился с 61 до 56 %. В структуре сельского населения быстро увеличивается доля пожилых людей.
Распространение алкоголизма как социального стандарта образа сельской жизни пагубно отражается на качественных характеристиках человеческого потенциала. Многие сельские жители деквалифицируются как работники и сокращают свое участие в производстве сельскохозяйственной продукции.
По этой причине на 4-5 % в год снижается численность количества коров в личных подсобных хозяйствах.
Для преодоления кризисной ситуации необходим комплекс мероприятий системного характера. Важно формирование нового образа жизни российского села в рамках принципиально новых представлений, понятий, системы оценок, перспективных моделей и особых традиций, обеспечение устойчивого социальноэкономического развития и эффективного функционирования агропромышленного производства, активизация человеческого потенциала.
Значительная роль в решении этих задач принадлежит организации муниципального управления в сельской местности.
Вопросы для самоконтроля
1. В чем особенности сельских поселений в сравнении с городскими?
2. Каковы основные задачи муниципального управления в сельской местности?
3. Какими признаками характеризуется социально-демографическая ситуация в сельской местности? ‘
Система самоуправления в сельской местности. Исторические традиции сельского самоуправления
Сельское самоуправление относится к числу исторических и культурных традиций российского общества. Неотъемлемыми атрибутами общинного (земского) самоуправления были демократические собрания, сходы (волостные, сельские и селянские), которые проводились под руководством выборного сельского старосты.
Значительным влиянием пользовались советы старейшин лиц с большим жизненным опытом и репутацией. В зависимости от практических задач самоуправления могли формироваться другие выборные органы (комиссии).
Для решения практических организационных и хозяйственных задач сельского самоуправления создавались артели добровольные товарищества работников, построенные на принципах взаимопомощи и взаимовыручки.
Уникальным явлением не только в России, но и во всем мире является казачество. Наряду с гласной выборностью на посты умных, смелых и ничем не опороченных людей существовали обычай подчинения старшим и строгий спрос за поведение.
Основные функции российской сельской общины показаны на рис. 10.2.1.
Практически сельская община руководила всей жизнью крестьян, выступала перед государственными органами защитницей их интересов. Она являлась не только самоуправляемой организацией, но и административно-политическим институтом, при помощи которого государство взимало с крестьян налоги, повинности, набирало рекрутов и т. д.
Община, с одной стороны, была демократической организацией, сложившейся для удовлетворения коллективных потребностей сельских жителей, а с другой официальной местной структурой, которую центральная власть использовала в своих целях. Конечно, цели государства и крестьян совпадали далеко не всегда, что характерно и для современного периода.
Анализ функционирования дореволюционной сельской общины обнаруживает следующие главные принципы, которыми она руководствовалась в своей деятельности и элементы которых можно было бы внедрять в сельское самоуправление сегодня:
¦ коллективный демократизм соблюдение интересов всей общины, взаимная ответственность;
¦ допущение инициативы со стороны отдельных членов общины в рамках традиций и обычаев;
¦ право всех членов общины на собственность и труд, равенство прав и обязанностей крестьян, обеспечение всех участников сельской общины средствами к жизни и поддержание платежеспособности каждой крестьянской семьи;
¦ право на участие в общественных делах (сходы, выборные должности, крестьянский суд);
¦ право отдельных семей на помощь общины в кризисных ситуациях;
¦ невмешательство общины во внутрисемейные и личные дела своих членов до тех пор, пока они совершаются в пределах обычаев, традиций и не нарушают интересов общины в целом.
Эти принципы были неписаными законами общинной жизни. Альтернативу общине находила лишь немногочисленная часть крестьянства, занятая предпринимательством или продажей своей рабочей силы в городах.
Долговечность и прочность российской общины объясняется тем, что она была рациональной социальной, хозяйственной и правовой организацией. Недостатки правового регулирования деятельности общины компенсировали и уравновешивали ее положительные, с точки зрения большинства крестьян, стороны преобладание неформальных человеческих отношений между людьми, объединение и защита сельских жителей, сдерживание всех видов неравенства, обеспечение необходимыми средствами к жизни, стремление к самоуправлению.
Сельское самоуправление в современной России
Сельское самоуправление в различных субъектах РФ осуществляется в рамках одной из трех моделей (территориальной, поселенческой или двухуровневой), оха-
рактеризованных в главе 1. В соответствии с этими моделями с позиций организации местного самоуправления существуют следующие типы сельских территорий:
¦ сельские административные районы, в которых функционируют территориальные органы государственной власти субъекта РФ;
¦ сельские округа (волости, сельсоветы и т. п.) или отдельные крупные сельские населенные пункты, входящие в состав административных районов и являющиеся муниципальными образованиями. Статус этих территорий мало зависит от того, какой тип власти (местное самоуправление или государственная власть) существует на уровне района. Многие такие муниципальные образования существуют формально, не имеют объектов муниципальной собственности, местных бюджетов и финансируются по сметам расходов;
¦ сельские округа (волости, сельсоветы и т. п.), не являющиеся муниципальными образованиями. Как правило, на таких территориях действуют администрации, являющиеся территориальными органами районных администраций; главы этих администраций назначаются главой администрации района. Финансирование деятельности территориальных администраций осуществляется по сметам расходов;
¦ сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями, входящие в состав сельских округов (волостей, сельсоветов) и не имеющие органов административного управления. Среди них необходимо особо выделить малочисленные (менее 100 жителей) населенные пункты и населенные пункты, находящиеся в удаленных или труднодоступных местностях.
В таких сельских населенных пунктах обычно избираются старосты и могут создаваться органы территориального общественного самоуправления.
Очевидно, что возможности населения перечисленных территорий в осуществлении местного самоуправления различаются весьма существенно. Наибольшая эффективность самоуправления и наибольшая степень ресурсной самообеспеченности достигаются именно в малочисленных, удаленных и труднодоступных сельских населенных пунктах, однако на крайне низком, иногда примитивном уровне.
Серьезной ошибкой при реформировании системы управления в сельской местности были попытки сселения сельских жителей из малочисленных населенных пунктов в крупные, пусть даже более благоустроенные. Опыт показал, что в этом случае начинался процесс крестьянской деквалификации, запустения плодородных земельных участков, разрушения личных подсобных хозяйств, невосполнимой потери природной связи сельского жителя с сельским ландшафтом и желания вести сельский образ жизни.
