Непосредственное участие граждан в местном самоуправлении
Непосредственное участие граждан в местном самоуправлении. Формы участия граждан в местном самоуправлении
Конституция РФ (ст. 130 п. 2) предусматривает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие формируемые органы местного самоуправления.
Тем самым предусмотрены две основные группы форм осуществления населением местного самоуправления.
Первая включает формы непосредственной демократии, когда сам гражданин непосредственно принимает участие в решении того или иного вопроса. Вторую группу составляют формы представительной демократии выборные и другие органы местного самоуправления, когда участие гражданина состоит в выборах своих представителей для решения вопросов местной жизни. В настоящем разделе рассматриваются формы непосредственной демократии.
Вопрос об органах местного самоуправления рассматривается в разделе 1.8.
Согласно Федеральному закону 2003 г., формы непосредственной демократии также делятся на две группы (рис. 1.6.1).
Первая группа формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления путем принятия обязательных для исполнения решений. Вторая формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на основе собственных инициатив. Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются:
¦ местные референдумы;
¦ муниципальные выборы;
¦ голосования по отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований;
¦ сходы граждан в малых муниципальных образованиях.
Если принятое на референдуме решение противоречит действующему законодательству, оно может быть опротестовано органами прокуратуры и отменено в судебном порядке.
Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по собственной инициативе, инициативе населения, избирательных объединений или главы местной администрации. Порядок проведения местного референдума определяется Федеральным законом Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. В местном референдуме имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.
Он проводится на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежит официальному опубликованию (обнародованию).
Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение решения, принятого на местном референдуме, в соответствии с разграничением полномочий между ними.
Муниципальные выборы
Муниципальные выборы проводятся с целью избрания депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы назначаются представительным органом местного самоуправления в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования.
При отсутствии решения представительного органа выборы могут быть назначены муниципальной избирательной комиссией или судом.
Гарантии избирательных прав граждан устанавливаются федеральными законами. В соответствии с ними органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать порядок проведения муниципальных выборов: порядок назначения и объявления даты выборов, составления списков избирателей, регистрации кандидатов, проведения предвыборной агитации, правил голосования на избирательных участках, подсчета голосов и установления результатов выборов.
При проведении муниципальных выборов используются различные избирательные системы (рис. 1.6.2).
Основные из них выборы по избирательным округам (мажоритарная система) и пропорциональная система.
Жалоба обращение гражданина или группы граждан по поводу нарушения их прав или охраняемых законом интересов. Заявление обращение гражданина или группы граждан по поводу реализации принадлежащих им или другим гражданам прав, свобод и законных интересов.
Органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями в течение месяца обязаны рассмотреть обращение гражданина (граждан) и дать на него письменный ответ. Для этого они имеют право запрашивать и получать от органов государственной власти и местного самоуправления, учреждений и организаций сведения и материалы, необходимые для рассмотрения обращений.
Проведение таких акций, как правило, является символом неблагополучия.
Конституцией РФ и федеральным законодательством гарантируется право граждан на проведение мирных массовых акций. Местные особенности их проведения регулируются уставами муниципальных образований. В частности, для проведения мирных массовых акций населения города требуется предварительное уведомление местной администрации.
Требования, предъявляемые к уведомлению, и порядок его подачи определяются муниципальным правовым актом. Как правило, в уведомлении должно быть указано место, время и продолжительность акции, ее цель, предполагаемое количество участников, ответственные лица. Администрация, получив уведомление о массовой акции, обязана обеспечить общественный порядок при ее проведении.
Администрация вправе перенести место проведения акции, если ее проведение на заявленном месте может нарушить общественный порядок, например прервать движение общественного транспорта на важных магистралях. Организаторы массовой акции несут ответственность за ее соответствие заявленным целям и форме проведения.
При проведении массовых акций никто не освобождается от ответственности за нарушение закона и общественного порядка.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы основные организационные формы осуществления местного самоуправления в РФ? Каковы их общие черты и отличия?
2. Как вы понимаете выражение всеобщее, равное и прямое избирательное право?
3. Почему принято считать, что именно пропорциональная избирательная система более всего способствует развитию муниципального образования?
4. В чем сходство и различие между сходом и собранием граждан?
5. В чем сходство и различие между опросом граждан и местным референдумом?
6. Какую форму прямой демократии вы считаете наиболее эффективной и почему?
Территориальное общественное самоуправление. Основы территориального общественного самоуправления
Одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление (ТОС). Под ТОС понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. ТОС максимально приближенная к населению и исключительно гибкая форма участия граждан в местном самоуправлении.
Она сочетает и прямое волеизъявление граждан, и деятельность органов ТОС, избираемых гражданами.
Порядок организации и деятельности ТОС устанавливается в уставе и нормативных правовых актах муниципального образования. ТОС считается учрежденным с момента регистрации его устава, в котором устанавливаются:
¦ территория, на которой осуществляется ТОС;
¦ цели и задачи, формы и основные направления деятельности;
¦ порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов ТОС;
¦ порядок принятия решений;
¦ порядок приобретения имущества, а также пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;
¦ порядок прекращения деятельности органов ТОС.
ТОС может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в форме некоммерческой организации. В отличие от органов местного самоуправления органы ТОС:
¦ не имеют властных полномочий (это общественное самоуправление), хотя и могут наделяться отдельными распорядительными полномочиями по решениям муниципальных органов;
¦ не носят обязательного характера (на какой-то части территории муниципального образования они могут действовать, на другой нет);
¦ не имеют законодательно установленного перечня решаемых вопросов, его устанавливают сами жители применительно к местным условиям;
¦ могут заниматься или не заниматься хозяйственной деятельностью и, соответственно, иметь или не иметь статус юридического лица.
В то же время органы ТОС отличаются от органов общественной самодеятельности (ООС), образуемых по месту жительства. Это показано в табл.
1.7.1. Органы ТОС создаются гражданами на основе добровольного волеизъявления по месту их жительства на части территории муниципального образования: территориях сельских населенных пунктов, не являющихся поселениями, городских микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, многоквартирных жилых домов или группы таких домов и др. Система организации ТОС представляет собой совокупность организационных форм, посредством которых реализуются инициативы населения по решению местных вопросов (рис.
1.7.1).
Важную роль в развитии ТОС играют позиция органов местного самоуправления, их доверие и поддержка самоорганизации населения.
Благодаря ТОС развиваются и укрепляются важнейшие элементы гражданского общества, повышается активность населения, упрощаются и активизируются избирательные и другие процессы, выявляются и используются внутренние резервы территории. Необходимо, однако, учитывать, что органы ТОС могут создаваться только по инициативе населения, а их компетенция определяется самими гражданами.
Развитие ТОС отвечает принципу субсидиарности, соответствует концепции местного самоуправления как вырастания власти снизу вверх.
Вопросы для самоконтроля
1. Что понимается под ТОС?
2. Как образуются органы ТОС?
3. Какова роль ТОС в осуществлении местного самоуправления?
4. На каких территориях могут создаваться органы ТОС?
5. Какие задачи могут решать органы ТОС?
6. Каковы источники финансирования ТОС?
Организационные основы местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления
Организационные основы местного самоуправления это комплекс вопросов, связанных с определением структуры и наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, их статуса, компетенции, разграничения полномочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений, методов разрешения противоречий, порядка прекращения полномочий.
Органы местного самоуправления могут избираться непосредственно населением и (или) образовываться представительным органом муниципального образования. Каждый из этих органов наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Должностное лицо местного самоуправления может быть выборным либо нанятым по контракту (трудовому договору) и наделяется исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, например муниципальная избирательная комиссия, руководитель милиции общественной безопасности и др. При этом, согласно Федеральному закону 2003 г., наличие представительного органа, главы и администрации муниципального образования является обязательным. Их наименования устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и иные вопросы деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.
Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов и назначении должностных лиц местного самоуправления не допускается, за исключением предусмотренных законодательством случаев. В частности, Федеральный закон 2003 г. предусматривает участие представителей органов законодательной власти субъекта РФ в конкурсных комиссиях по замещению должностей глав местных администраций муниципальных районов и городских округов (У3 состава комиссии).
Органы местного самоуправления являются юридическими лицами.
Классификация органов местного самоуправления
Органы местного самоуправления классифицируются по различным признакам (рис. 1.8.1).
По способу образования и делегирования полномочий они делятся на выборные и другие. Первые отличаются тем, что население напрямую наделяет их полномочиями по решению вопросов местного значения. Вторые создаются для обеспечения этих полномочий и могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (муниципальные комиссии: административная, жилищная и пр.). Выборные органы получают полномочия непосредственно от населения, т. е. выборы являются не только способом образования органов, но и способом наделения их полномочиями.
Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия чаще всего от выборных органов.
По назначению органы местного самоуправления делятся на органы общего и специального назначения (или органы с широкой и узкой специализацией). Под первыми понимаются те органы, деятельность которых распространяется на все или большую часть сфер деятельности местного самоуправления (представительный орган, администрация, а также такие органы, как, например, финансовый орган или орган по управлению муниципальной недвижимостью). Под вторыми
понимаются отраслевые органы, занимающиеся одной или несколькими сферами муниципальной деятельности (например, городской транспорт, образование, культура и т. д.).
Органы местного самоуправления
Деление по исполняемым полномочиям вытекает из классификации самих полномочий местного самоуправления, которые подразделяются на следующие группы:
¦ собственные полномочия по решению вопросов местного значения, выполняемые в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и региональным законам;
¦ полномочия, делегированные органами государственной власти федеральными или региональными законами;
¦ добровольные полномочия, порученные населением муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по своему усмотрению. Последние связаны, например, с кооперированием муниципальных образований, с выполнением договоров (в том числе с зарубежными партнерами), членством в различных ассоциациях, союзах и т. п.
В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные и единоличные. Коллегиальное принятие решений характеризует саму суть выборных органов. Оно целесообразно, если решения имеют принципиальное значение для муниципального образования, а также в тех случаях, когда со стороны населения возможны предположения о предвзятом отношении или личном интересе должностного лица (например, предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т. п.).
Такие решения могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.
В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия, когда конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, несущие ответственность за результаты этой деятельности.
По типу исполняемых функций органы местного самоуправления делятся на представительные (проектная функция) и исполнительные (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, аккумулировании, принятии программы (проекта) развития муниципального образования (отсюда термин проектная функция) и правовых актов, необходимых для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления (программная функция), направленной на осуществление проекта.
Этим типам функций соответствуют основные типы органов местного самоуправления представительные и исполнительные.
С точки зрения данной классификации можно охарактеризовать каждый орган местного самоуправления. Например, комитет по социальной политике является: по способу образования формируемым на основе назначения, по назначению органом специального назначения, по полномочиям исполняющим и собственные, и делегированные полномочия, по способу принятия решений коллегиальным, по типу исполняемых функций исполнительным.
Однако такое разделение достаточно условно и практически по всем классификационным признакам возможны варианты частичного или даже полного совмещения разнородных функций в одном органе.
Зарубежный опыт организации муниципальной власти
Организационные модели местного самоуправления строятся на основе сочетания трех основных элементов: представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица. Различие между моделями обусловлено распределением полномочий между этими элементами, численностью населения муниципального образования, размерами его территории, объемов и сложностью решаемых вопросов, социально-политической ситуацией и множеством других факторов.
Мировой опыт знает множество организационных форм местного самоуправления с различными схемами формирования органов местного самоуправления и разграничением полномочий между ними. Основные из этих схем, принятые в США, изображены на рис.
1.8.2.
I. Совет слабый мэр
В Японии, напротив, состав местных советов довольно многочислен: 40-120 членов в ассамблеях префектур и 12-100 членов в муниципальных ассамблеях. Во Франции численность советников в муниципальных советах может составлять от 9 (в коммунах с населением менее 100 чел.) до 69 членов (в коммунах с населением более 300 тыс. чел.).
В России Федеральным законом 2003 г. установлен нижний предел численности представительного органа, исходя из численности населения и типа муниципального образования:
¦ 7 при числе жителей менее 1000;
¦ 10 при числе жителей от 1 до 10 тысяч;
¦ 15 при числе жителей от 10 до 30 тысяч; ,
¦ 20 при числе жителей от 30 до 100 тысяч;
¦ 25 при числе жителей от 100 до 500 тысяч;
¦ 35 при числе жителей свыше 500 тысяч.
Число депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15.
Депутаты представительного органа избираются населением на муниципальных выборах. Для муниципального района закон допускает 2 схемы.
В исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления находятся:
¦ принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений; .
¦ утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
¦ установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
¦ принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
¦ определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
¦ определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
¦ определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
¦ определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
¦ контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет его глава или избираемый из числа депутатов председатель.
Разнообразие вопросов, решаемых представительным органом, вызвало необходимость выделения в его составе структурных единиц комитетов и комиссий по определенным направлениям деятельности, а также групп (фракций) депутатов, сформированных по территориальному или партийному признаку. Структурные подразделения готовят проекты решений представительного органа, им может также передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов.
Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой.
