Население муниципального образования
Моноструктурный характер экономики ставит жизнедеятельность таких городов в жесткую зависимость от градообразующего предприятия. Однако некоторые ресурсодобывающие города впоследствии обросли перерабатывающими отраслями и превратились в многофункциональные.
Некоторые города в СССР сразу создавались как центры и добычи, и переработки того или иного ресурса (например Магнитогорск, Норильск).
Для транспортных центров и портовых городов транспортные предприятия являются градообразующими (Туапсе, Игарка, Находка и др.). Многие из них выросли на пересечении железных дорог с крупными водными артериями или как железнодорожные узлы.
Ряд транспортных центров превратился в многофункциональные города и административные центры (Новосибирск, Владивосток и т. д.).
Главной особенностью агропромышленных городов является их ориентация на переработку сельскохозяйственной продукции, техническое и инфраструктурное обслуживание сельскохозяйственного производства на окружающей территории. Как правило, эти города небольшие, с незначительной плотностью населения, преимущественным распространением малоэтажных жилых строений.
Располагаются они в благоприятных для сельского хозяйства климатических районах, например в Центрально-Черноземной зоне, на Северном Кавказе, Алтае.
В курортных городах практически нет промышленности. Они формируют градообразующую базу за счет обслуживания населения других регионов и стран.
Расположение курортных городов в благоприятных географических условиях способствует привлечению населения на эти территории. Благоприятный для города результат достигается в этом смысле за счет высокой доли гостиничных и санаторных комплексов, широкого представительства туристических, медицинских и транспортных профессиональных групп в структуре городской занятости.
Курортные города относятся к уникальным природным комплексам с развитой системой обслуживания и организации досуга (Сочи, Анапа, Белокуриха и т. д.).
Статус наукограда присваивается муниципальному образованию Президентом РФ по представлению Правительства РФ на срок до 25 лет. При его присвоении утверждаются приоритетные направления его научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники, а также программа развития, в которой определяются меры государственной поддержки данного наукограда с учетом его специфики.
Порядок образования и управления, закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) определен федеральным законом. Предложение о создании ЗАТО вносится Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, а решение о создании принимает Президент РФ.
В России около 40 ЗАТО, созданных в свое время в границах закрытых городов, специализирующихся на выполнении оборонных заказов. Земли, занимаемые предприятиями ЗАТО, находятся в федеральной собственности и передаются этим предприятиям в бессрочное пользование. Предприятия, выполняющие государственный оборонный заказ, должны перечислять определенную сумму в бюджет ЗАТО для финансирования социальных программ местного значения.
Если на территории ЗАТО по согласованию с Правительством РФ и местными властями зарегистрированы юридические лица из других регионов или государств, то и они должны направлять часть своих доходов в местный бюджет. Дефицит бюджета ЗАТО покрывается из федерального бюджета.
Кроме того, можно выделить отдельные категории городов по профессиональному признаку: военные городки, гарнизоны, вахтовые поселки и т. д.
Принадлежность муниципального образования к одной из типологических групп позволяет определить особенности управления в нем как с точки зрения внутренней организации управления, так и во взаимоотношениях с внешней средой.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие типы муниципальных образований вы знаете?
2. Чем отличаются городские поселения от сельских?
3. По каким основаниям можно провести классификацию городов?
4. В чем недостатки города с моноструктурным характером экономики?
Население муниципального образования. Демографические характеристики населения муниципального образования
Численность населения и его демографическая структура являются важнейшими характеристиками муниципального образования. На основе информации о демографических процессах органы местного самоуправления планируют объем муниципальных услуг, сеть муниципальных учреждений образования, здравоохранения и т. п., вносят изменения в бюджеты, корректируют социальную политику, определяют приоритеты в финансировании различных проектов.
Демографические показатели населения муниципального образования могут быть разделены на статические, фиксируемые на определенный момент времени, и динамические. К статическим относятся, в частности, общая численность населения, количество трудоспособного населения, половозрастная структура (в том числе количество детей разных возрастов и пенсионеров), образовательный уровень, квалификационный уровень, этнический состав, структура занятости, уровень безработицы, уровень и качество жизни.
К динамическим изменения перечисленных статических показателей, показатели рождаемости и смертности, естественный прирост, миграционное сальдо, темпы изменения безработицы и др.
Демографическая структура населения муниципального образования зависит от возраста поселения, его производственной специализации, характера миграционных процессов. Демографическая структура населения городских поселений отличается от структуры населения сельских поселений. Специфической особенностью сельской демографической структуры является сравнительно невысокая доля жителей в возрастном диапазоне 20-30 лет, что объясняется отсутствием возможностей карьерного роста в сельской местности.
Структура сельской занятости не привлекает молодежь, стремящуюся к трудовому разнообразию, и способствует расширению тех видов деятельности, для осуществления которых необходимы опыт и трудовые навыки. На селе явно обнаруживается более активная миграционная роль женщин, что можно объяснить низкой востребованностью женского труда и неустроенностью быта, особенно остро переживаемых молодыми женщинами.
В городах по численности женщины чаще преобладают, особенно в старших возрастных группах. Исключение составляют города с ярко выраженной производственной специализацией, а также молодые города с неразвитой инфраструктурой.
Одной из характеристик демографической структуры муниципального сообщества является социально-профессиональная структура, в основе которой лежат такиё критерии, как социальный статус человека, характер и размеры извлекаемого им дохода, уровень образования, а также содержание и интенсивность труда.
Источники информации о населении муниципального образования
Информационная база о населении муниципального образования, его демографической структуре и ее динамике создается на основе периодических переписей населения. После революции 1917 г. в СССР и России было проведено восемь переписей в 1920, 1926, 1939, 1959, 1970, 1979, 1989, 2002 гг. На основе переписи государство получает информацию о национальном составе населения, профессиональной структуре, жилищных условиях людей, их общественном положении и т. п. Эти сведения получают путем непосредственного опроса каждого взрослого человека в соответствии с нормой его самоопределения, что делает результаты переписи социально обоснованными.
По данным переписи 2002 г., население России составило 145,2 млн чел. Из них 106,5 млн пришлось на городские поселения и 38,7 на сельские.
По сравнению с переписью 1989 г. численность населения России сократилась на 1,8 млн чел., причем сокращение коснулось как городского, так и сельского населения. Наряду с переписями, большое значение имеют также данные демографической статистики, публикуемые Госкомстатом РФ (ныне Федеральная служба) на основе микропереписей в регионах, данные паспортного учета, социальные паспорта, составляемые органами местного самоуправления при участии органов территориального общественного самоуправления.
Домохозяйства в структуре муниципального образования
Следствием социально-демографической неоднородности населения является неоднородность его потребностей в муниципальных услугах. Население как потребитель многих муниципальных услуг структурировано по домохозяйствам, поэтому для муниципальных органов власти необходима информация не только о численности и демографической структуре населения муниципального образования, но и о численности и структуре домохозяйств.
Отношения внутри домохозяйств не принимают товарной формы, поэтому формально они не участвуют в создании национального дохода. Однако, по некоторым оценкам, доля домашнего труда в структуре ВНП в различных странах доходит до 30-50 %. В России особенно высока роль домохозяйств в сельской местности, где доля формального сектора занятости остается невысокой.
Совместное проживание людей друг с другом способствует выработке общей ориентации, вынуждая их формировать совместный бюджет, определяющий порядок распределения доходных и расходных средств каждого домохозяйства во взаимодействии с внешней средой.
Домохозяйство территориально локализованная хозяйственная единица, специализирующаяся на производстве и потреблении товаров и услуг и замещения на кооперационной основе специализированных рыночных операций. Это комплексное внутри- и межсемейпое образование, располагающее неделимой собственностью, общим бюджетом и согласованным поведением его членов на местных рынках. В отличие от семьи домохозяйство может строиться не только на родственных связях.
Выделение домохозяйств имеет, в первую очередь, экономическое значение, как хозяйственная единица, ориентированная на минимизацию расходов и максимизацию коммерческой выгоды.
Основные критерии типологизации домохозяйств - количество членов домохозяйства, его половозрастная структура, количество и возраст несовершеннолетних детей, гражданское состояние. Основанием типологизации выступает способность (неспособность) домохозяйства к самодостаточности и максимально полному удовлетворению потребностей своих членов.
К свойствам домохозяйства, определяющим его профиль и реакцию на изменения в рыночной среде, можно отнести доход на каждого его члена, профессиональный статус трудоспособных членов домохозяйства, размер располагаемого имущества, местонахождение и качество жилья, наличие постоянной работы и т. д.
На рис. 2.3.1 приводится типологизация домохозяйств, основным критерием которой является степень полноты с точки зрения состава его членов.
Женщины в таких домохозяйствах либо не работают, либо привлекают с целью надзора за детьми родственников или наемных работников.
Полные сложносоставные домохозяйства включают также родителей взрослых членов семьи (дедушек и бабушек), чем обеспечивается возможность частичного освобождения женщин от домашних обязанностей. В целом этот тип домохозяйств отличается неоднозначностью своей роли лидера, разделенной между представителями старшего и среднего поколений.
Данный тип домохозяйств обнаруживает неопределенность ценностной ориентации, невысокую степень концентрации расходных средств, стесненность жилищных условий.
Неполные возрастные домохозяйства состоят из лиц пенсионного возраста, составляющих семейные пары. Дети пенсионеров живут отдельно и могут периодически оказывать родителям посильную помощь. В эту же категорию можно отнести бездетных одиноких членов среднего поколения, проживающих со своими родителями. Их поведение на потребительских рынках всецело определяется размером пенсий, зарплат и емкостью приусадебного участка.
Представители домохозяйства крайне рациональны в своих действиях, преимущественно приобретают товары краткосрочного пользования, откладывая небольшую часть своих доходов на черный день. На рынке труда представители этого типа, регистрируемые как работающие пенсионеры, заняты на низкооплачиваемых работах с умеренным режимом труда.
Неполные мужские домохозяйства включают в себя обремененные детьми семьи, лишенные материнской поддержки. Такой тип представляет собой сочетание в мужчине функций зарабатывания средств, хранителя очага, воспитателя.
Наличие в таком домохозяйстве несовершеннолетних детей чрезвычайно усложняет его функционирование, обрекая подрастающее поколение на сравнительно жесткие условия воспитания. На потребительском рынке такое домохозяйство склонно к неупорядоченной деятельности с ориентацией на приобретение товаров краткосрочного пользования.
Неполные женские домохозяйства, пожалуй, чаще всего встречаются в России как разновидность неполного типа, отличающейся от мужского тем, что дети лишены отцовской поддержки. Этот тип характерен чрезвычайно активной ролью женщины на рынке труда, выраженной тем сильнее, чем больше иждивенцев в составе домохозяйства.
На потребительском рынке такое домохозяйство действует наиболее последовательно и рационально с акцентом на приобретение товаров кратко- и среднесрочного пользования. В силу стесненности материальных средств в таком домохозяйстве оно склонно к самозанятости и находится в сфере неформального сектора региональной и местной экономики.
Неполные одиночные домохозяйства представляют собой людей, живущих в одиночестве, независимо от пола и возраста. Разброс в доходах этого типа может достигать значительных размеров, что делает реакцию на территориальных рынках со стороны этих домохозяйств неопределенной и малопрогнозируемой.
Количество, типология и структура домохозяйств в конкретном муниципальном образовании зависят от многих факторов. В молодых городах периода индустриализации и освоения новых территорий было много детей и мало пенсионеров, в депрессивных городах с дефицитом рабочих мест структура может быть иной.
Эти показатели относятся к числу ключевых стратегических показателей для любого муниципального образования, представляя собой точный индикатор его состояния и перспектив развития.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие сведения о населении необходимы для муниципального управления?
2. Каковы основные демографические категории населения в муниципальных образованиях?
3. Каковы источники информации о численности и структуре населения муниципального образования?
4. Что такое домохозяйства и какова их роль в муниципальном управлении?
Территория муниципального образования. Общая характеристика территории муниципального образования и ее среды
Как отмечалось, территория муниципального образования может включать в себя один (город, поселок, сельский населенный пункт) или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией. При этом для муниципального района расстояния между входящими в него поселениями могут быть весьма значительными.
В настоящем разделе предметом изучения служит территория города. Особенности расселения в сельской местности рассматриваются в главе 10.
Все процессы жизни города осуществляются на относительно небольшой территории. Внешняя граница города, отделяющая территорию города от других земель, называется городской чертой.
Городская черта утверждается органом государственной власти субъекта РФ.
Территорию города характеризуют две основные составляющие: природный комплекс и созданная человеком планировка и застройка. Сочетание этих факторов формирует городскую среду.
Городская среда это совокупность множества природных, архитектурно-планировочных, экологических, социально-культурных и других факторов, в которых обитает городской житель и которые определяют комфортность его проживания на данной территории.
Все жители города заинтересованы в том, чтобы городская среда была максимально комфортной. Они хотят влиять на состояние городской среды или, по крайней мере, рассчитывать, что их мнение по данному вопросу будет учтено муниципальной властью.
Однако система ценностей в отношении отдельных параметров городской среды у разных групп населения может быть неодинаковой. Так, владелец автомашины желает, чтобы она стояла под окнами его дома, а другие жильцы дома выступают против.
В разных районах города состояние городской среды может быть неодинаковым.
Улучшение состояния городской среды затрагивает все подсистемы города, поэтому пространственная организация его территории должна рассматриваться как важнейший компонент муниципального управления. Здесь совершенно недопустимо принятие управленческих решений, ориентированных на краткосрочный результат.
Должны учитываться все факторы: природные, исторические, социальные, экономические, экологические, культурные.
Важнейший элемент территории города составляет природный комплекс. Его основу образует физико-географическое положение, определяемое границами природных зон, климатическими условиями, количеством осадков, особенностями ландшафта, рельефом местности, ветровым и солнечным режимом территории, типом и строительными характеристиками грунтов, наличием водоемов (рек, озер), памятников природы и т. п. Физико-географическая среда урбанизированных территорий сильно трансформирована и представляет собой особую экологическую систему.
Человек в состоянии максимально эффективно использовать природные факторы территории для формирования благоприятной городской среды, удобной для проживания.
В зависимости от характера природного окружения города различаются дизайном застройки, этажностью зданий, расположением рекреационных зон. Так, в ряде северных городов России особенности климата и почв формируют низкоэтажную застройку территории, для южных и засушливых территорий особую важность приобретают проблемы озеленения городов и т. д. Пространственная организация каждого города уникальна и неповторима, двух одинаковых городов нет.
Научные основы организации территории города
В научной литературе принято несколько подходов к организации планировки и застройки территории города, ее зонированию. Один из них основан на концепции опорного экологического каркаса. В основе ее лежит разделение территории на пространственные зоны: зону наивысшей хозяйственной активности, зону экологического равновесия и буферную зону.
Каждая из них выполняет особую функцию. И если зона наивысшей хозяйственной активности включает жилые массивы, участки производственных и торговых предприятий, кое-где разделенные зелеными насаждениями, то зона экологического равновесия предназначена для воспроизводства природных ресурсов, зеленого пояса вокруг крупных урбанизированных территорий.
Зона экологического равновесия может охватывать и пригородные районы. Буферные зоны образуются на стыке систем расселения и призваны снизить экологический дефицит территорий с насыщенной промышленной инфраструктурой.
Другой подход предполагает разделение территории города на ядро, центральный район, специализированный район и периферию.
Ядром города служит исторический центр, включающий, как правило, главные административные здания, культурные учреждения и торговые центры. Наличие ядра характерно для исторических городов, в ряде из них в качестве такого ядра выступает кремль (Москва, Нижний Новгород, Великий Новгород, Псков, Казань и т. д.).
Центральный район по сравнению с ядром более открыт и ориентирован на обслуживание основных функций города, обеспечивая его реализацию преимущественно деловых и торговых функций.
Специализированный район предполагает образование на территории города отдельных, достаточно обособленных жилых комплексов микрорайонов или даже целых городских районов. Строительство таких соцгородов с развитой локальной инфраструктурой было характерно для СССР периода индустриализации.
Как правило, соцгорода возникали при крупных промышленных предприятиях, их строительство финансировалось по титулам соответствующих министерств и ведомств. В таких городах, как Тольятти, при строительстве АвтоВАЗа был создан по сути новый город, значительно переросший по масштабам старый центр.
Периферия район внешней границы городской территории, характеризующийся низкой степенью временной доступности (высокими средними временными затратами), недостаточным развитием социально-бытовой сферы. В этих частях города преобладает одноэтажная жилая застройка частного сектора.
Однако близость к рекреационным участкам пригородной зоны делает этот сегмент городской территории коммерчески привлекательным.
Зонирование территории города
Перечисленные подходы формируют научную основу организации городского пространства. Правовую основу зонирования территории города составляют нормы Земельного и Градостроительного кодексов РФ. В этих документах, как и в практике муниципального управления, зонирование территории города проводится на основе трех основных факторов (критериев): функциональному, правовому и экономическому, или ценовому (рис.
2.4.1).
Функциональное зонирование предполагает использование разных участков (зон) городской территории для различных целей (функций). Их перечень определен Земельным кодексом РФ (ст.
85). Соблюдение требований к функциональному зонированию территории города контролируется Федеральной службой земельного кадастра (ныне Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости).
Правовое зонирование устанавливает систему разрешений и ограничений по использованию отдельных участков территории города. Градостроительный кодекс РФ характеризует правовое зонирование как деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований. Муниципальная власть имеет возможность правового регулирования и принятия управленческих решений по следующему кругу вопросов:
¦ интенсивность использования отдельных участков территории города (плотность застройки);
¦ территориальные границы зон с ограничениями по этажности застройки;
¦ территориальные границы зон различных видов собственности (государственной, муниципальной, частной);
¦ территориальные границы зон, в пределах которых предполагается отчуждение (принудительный выкуп) недвижимости;
¦ территориальные границы зон с различными условиями подключения к транспортным и инженерным коммуникациям;
¦ территориальные границы зон с различными геологическими условиями, режимами инженерной защиты и благоустройства;
¦ определение границ земельных участков, обремененных публичным сервитутом, т. е. ограниченным правом пользования чужим земельным участком в общественных целях (подробнее см. в главе 6).
Такая информация особенно важна для потенциальных инвесторов.
Правовое регулирование использования территории города определяется специальным документом правилами землепользования и застройки устанавливающим градостроительные регламенты. Подробнее об этих документах сказано в главе 7.
Ценовое зонирование осуществляется органом местного самоуправления на основании установленных земельным кадастром базовых цен на отдельные земельные участки. Органы местного самоуправления при установлении ставок земельного налога, размеров арендной платы за земельные участки, нежилые помещения и другие объекты недвижимости на различных участках городской территории могут дифференцировать их с учетом транспортной доступности, инженерной обеспеченности и престижности.
Такое зонирование позволяет через систему повышающих и понижающих коэффициентов экономически стимулировать освоение территорий, в которых заинтересован город, и взимать повышенную плату в бюджет города с престижных участков.
