Муниципальные целевые программы
3. Из каких основных этапов состоит разработка концепции и стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования?
4. Для чего проводится экспертиза концепции социально-экономического развития муниципального образования?
5. Какова роль населения и общественности в перспективном планировании социально-экономического развития муниципального образования?
Муниципальные целевые программы. Место целевых программ в социально-экономическом развитии муниципального образования
Реализация текущих и перспективных планов комплексного социально-экономического развития муниципального образования предполагает разбивку их на отдельные мероприятия. Муниципальные целевые программы представляют собой взаимоувязанные блоки таких мероприятий, позволяющие комплексно и системно решать отдельные проблемы социально-экономического развития муниципального образования.
Муниципальные целевые программы могут быть текущими и перспективными и входят составными частями в соответствующие планы. Расходы на реализацию целевых программ формируют бюджет развития муниципального образования.
Муниципальная целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области экономического, экологического, социального, культурного и иного развития территорий.
Существует множество видов целевых программ, которые можно классифицировать по статусу, назначению, срокам реализации, направленности и механизмам реализации (рис. 7.4.1).
По статусу целевые программы делятся на федеральные, межрегиональные, региональные и муниципальные. Широко известны такие крупные межрегиональные программы для федеральных округов, как Сибирь, Дальний Восток, Юг России.
По назначению различают комплексные целевые программы, обеспечивающие социально-экономическое развитие страны, региона или муниципального образования, и проблемные целевые программы, обеспечивающие решение одной определенной проблемы. Среди муниципальных программ преобладают проблемные программы.
По срокам реализации различают краткосрочные (1 год), среднесрочные (3-5 лет) и долгосрочные (10-15 лет) целевые программы. Муниципальные целевые программы чаще всего бывают краткосрочными, входя в состав текущих планов, и реже среднесрочными.
По направленности решаемых проблем различают социальные, экологические, экономические, научно-технические, специальные и иные целевые программы.
По механизму реализации различают заказные целевые программы с заранее определенными исполнителями и конкурсные целевые программы, когда исполнители мероприятий определяются по конкурсу после утверждения программы и объемов ее финансирования.
экономического развития муниципальных образований могут решаться целевыми программами всех трех уровней: федеральными, региональными и муниципальными. Поэтому органы местного самоуправления должны одинаково хорошо владеть технологией разработки, утверждения и реализации целевых программ, имеющих различный статус. Это важно еще и потому, что наиболее полно технология разработки, утверждения и реализации целевых программ разработана на федеральном уровне.
На муниципальный уровень переносятся лишь ее отдельные положения, приспособленные к соответствующим условиям реализации.
Порядок, принципы разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ определены Федеральным законом О поставках продукции для федеральных государственных нужд и постановлением Правительства РФ О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд". Министерством экономического развития и торговли России введен Порядок согласования мероприятий (объектов) программ экономического и социального развития субъектов РФ, имеющих федеральное значение, и типовой макет программы экономического и социального развития субъекта РФ.
Основной целью его введения является обеспечение методологического единства региональных программ и согласование их с государственной стратегией экономического и социального развития.
Порядок разработки муниципальных целевых программ
Основная цель муниципальной целевой программы социально-экономического развития решение ключевых социально-экономических проблем территории в рамках текущего или перспективного плана.
Муниципальная целевая программа социально-экономического развития в общем случае должна включать следующие разделы:
¦ социально-экономическое положение и основные направления развития муниципального образования, обосновывающие необходимость осуществления данной программы;
¦ цели, задачи, сроки и этапы реализации программы;
¦ система программных мероприятий;
¦ механизм реализации программы;
¦ ресурсное обеспечение программы;
¦ оценка эффективности программы;
¦ организация управления программой и контроль за ходом ее реализации.
Проблемные муниципальные целевые программы могут разрабатываться по
разным направлениям:
¦ создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата;
¦ нормативно-правовые преобразования;
¦ формирование благоприятного социального климата для деятельности и здорового образа жизни населения;
¦ оздоровление окружающей среды и предупреждение чрезвычайных ситуаций;
¦ содействие реформированию промышленности;
¦ развитие инфраструктуры транспорта, связи и обеспечение бесперебойной работы жилищно-коммунального хозяйства;
¦ развитие межрегиональных и международных связей муниципального образования и т. п.
Программа создания благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата предполагает проведение институциональных преобразований, направленных на развитие финансовой инфрастуктуры: создание муниципальных или привлечение на территорию филиалов бизнес-центров, консалтинговых фирм, страховых компаний, залоговых фондов; упрощение процедуры регистрации и лицензирования (реализация принципа одного окна, создание условий для развития малых и средних предприятий).
Программы нормативно-правовых преобразований включают урегулирование специфики трудовых отношений, создание прозрачных и стабильных правил осуществления экономической деятельности, стимулирующих развитие предпринимательской инициативы, дебюрократизацию экономики упорядочение регулирующих, контрольно-ревизионных функций органов местного самоуправления, сокращение административного вмешательства в предпринимательскую деятельность, повышение эффективности управления муниципальной собственностью.
Социальные программы могут включать: мероприятия по упорядочиванию миграционных процессов; развитие и техническое переоснащение объектов здравоохранения; развитие службы охраны материнства и детства; проведение мероприятий по борьбе с социально опасными заболеваниями; развитие материальной базы и техническое переоснащение объектов образования; создание эффективной системы обучения в школах, включая использование современных информационных технологий; строительство и техническое переоснащение объектов культуры, физкультуры и спорта; развитие сети домов-интернатов для престарелых и инвалидов, детей-сирот и т. д.
Экологические программы могут предусматривать проведение мероприятий по оздоровлению окружающей среды и предупреждению чрезвычайных ситуаций, мониторинг зон кризисного состояния, оценку экологического состояния территории и его влияния на здоровье населения, стимулирование инвестиций, направленных на снижение негативной нагрузки на окружающую среду муниципального образования.
Программы содействия реформированию промышленности включают разработку мер содействия техническому перевооружению и модернизации предприятий, находящихся на территории муниципального образования. Программы развития инфраструктуры предусматривают мероприятия по развитию городского транспорта, связи, обеспечению бесперебойной работы жилищно-коммунального хозяйства, внедрению энергосберегающих технологий, повышению эффективности работы систем жизнеобеспечения, предотвращению аварий техногенного характера.
Программы развития межмуниципальных, межрегиональных и международных связей муниципального образования рассматривались в главе 6.
При разработке муниципальных целевых программ необходимо оценивать каждое программное мероприятие по ряду критериев: цель и решаемая проблема, планируемые объемы производства продукции или услуг (для инвестиционных проектов), сроки реализации, объемы и источники финансирования, показатели эффективности (чистая прибыль, платежи в бюджеты всех уровней, сроки окупаемости, количество новых рабочих мест) и т. д.
Механизмы реализации муниципальных целевых программ
Поскольку в большинстве муниципальных целевых программ принимают участие предприятия и организации различных форм собственности и субъекты управления различного уровня, базовым принципом построения механизма реализации программы служит принцип баланса интересов, подразумевающий обеспечение соблюдения интересов всех участников программы.
Важнейшей составляющей механизма реализации программы является определение возможных источников и способов финансирования мероприятий. При реализации муниципальных целевых программ могут использоваться:
¦ средства вышестоящих бюджетов;
¦ средства местного бюджета;
¦ собственные источники финансирования заявителя проекта (нераспределенная прибыль, амортизационные отчисления, акционерный капитал, работы, выполненные собственными силами в рамках реализации проекта и т. п.);
¦ средства российского Банка развития, российских и иностранных кредитных учреждений, привлекаемые под гарантии Правительства РФ, а также под гарантии бюджета субъекта РФ и местного бюджета;
¦ другие внебюджетные источники финансирования.
Участие в разработке и реализации целевых программ многих муниципальных структур требует наделения каждой из них определенными правами и обязанностями и четкой координации работы. Возможная схема такого распределения обязанностей внутри местной администрации может быть следующей.
Экономическая служба вносит предложения по перечню целевых программ, предлагаемых к финансированию из местного бюджета на очередной финансовый год, по определению приоритетности программ, контролирует исполнение федеральных, региональных и муниципальных целевых программ на территории муниципального образования.
Отраслевые структурные подразделения осуществляют планирование разработки, разработку, текущее управление отраслевыми целевыми программами, составляют бюджетные заявки на финансирование из средств местного бюджета, а также из региональных и федеральных программ.
Ответственный заместитель главы администрации определяет формы и методы управления программой, вносит при необходимости коррективы в распределение средств между мероприятиями в течение финансового года, отвечает за целевое использование бюджетных средств.
Финансовая служба отвечает за финансирование муниципальных программ, контроль за ходом финансирования федеральных и региональных программ.
Коллегия администрации одобряет целевые программы и изменения к ним по представлениям руководителей программ. Одобренные коллегией целевые программы вносятся главой администрации на утверждение представительного органа муниципального образования.
Представительный орган рассматривает и утверждает целевые программы, а также санкционирует в случае необходимости гарантии местного бюджета по кредитам коммерческих банков для предприятий и организаций, участвующих в реализации целевых программ.
Такая система управления целевыми программами имеет ряд преимуществ:
¦ высокий уровень специализации, глубокое знание проблем отдельных отраслей муниципального хозяйства и социальной сферы;
¦ четкое обозначение ответственности за реализацию программных мероприятий;
¦ ответственность за целевое использование бюджетных средств;
¦ постоянный контроль за ходом реализации программных мероприятий;
¦ контроль за перераспределением средств между программными мероприятиями, за введением дополнительных программных мероприятий в течение финансового года.
Вместе с тем эта схема имеет и определенные недостатки:
¦ зависимость от инициативности и активности отдельных структурных подразделений администрации;
¦ недостаточная квалификация кадров, занимающихся разработкой целевых программ в структурных подразделениях администраций;
¦ ориентация большинства руководителей и разработчиков программ на бюджетное финансирование как основной источник получения средств на реализацию программных мероприятий.
Для устранения перечисленных недостатков при реализации крупных муниципальных целевых программ может создаваться дирекция программы из представителей органов местного самоуправления и исполнителей ведущих мероприятий программы. Дирекция может создаваться как с образованием, так и без образования юридического лица.
Она действует на основании положения, утверждаемого главой администрации. К основным функциям дирекции относятся: координация исполнения программных мероприятий, включая мониторинг их реализации, оценка результативности, содействие решению спорных (конфликтных) ситуаций, непосредственный контроль за ходом реализации мероприятий и подготовка отчетов о реализации программы.
Функции директора такой программы могут быть возложены на соответствующего заместителя главы администрации.
По завершении каждого этапа и программы в целом представляются количественные и качественные результаты ее выполнения согласно изложенным выше критериям.
Вопросы для самоконтроля
1. Какова связь муниципальных целевых программ с планами социально-экономического развития и бюджетом муниципального образования?
2. По каким признакам классифицируются целевые программы?
3. Из каких разделов состоит муниципальная целевая программа?
4. Каковы могут быть источники финансирования муниципальных целевых программ?
5. Какие организационные структуры могут участвовать в реализации муниципальных целевых программ или создаваться для этого?
Привлечение инвестиций в социально-экономическое развитие муниципального образования
Роль инвестиций в социально-экономическом развитии муниципального образования
Реализация планов социально-экономического развития муниципальных образований, а также отдельных целевых программ требует привлечения инвестиций. Муниципальная власть заинтересована в привлечении инвестиций на свою территорию.
Кроме решения конкретных задач каждого инвестиционного проекта, инвестиции обеспечивают занятость населения и пополнение местного бюджета. Деятельность органов местного самоуправления по привлечению и наиболее эффективному использованию средств, вкладываемых на территории муниципального образования, составляет суть муниципальной инвестиционной политики.
Под инвестициями понимаются денежные средства, ценные бумаги, иное имущество и права, имеющие денежную оценку и вкладываемые в целях получения прибыли или иного полезного эффекта. Под инвестиционной деятельностью понимаются вложение средств (инвестирование) и практические действия по их использованию.
Законодательную базу инвестиционной деятельности в РФ составляют федеральные законы: О бюджете развития РФ, Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений, Об иностранных инвестициях в РФ.
Различают два вида инвестиций инвестиции в форме капитальных вложений, обеспечивающие воспроизводство основных средств, и портфельные инвестиции (приобретение ценных бумаг), обеспечивающие воспроизводство финансовых средств. Для муниципальных образований основную роль играют капитальные вложения затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих объектов, приобретение оборудования, проектно-изыскательские работы и т. д.
Условия и предпосылки привлечения инвестиций на территорию муниципального образования
Для привлечения инвестиций на территорию муниципального образования необходимы как объективные, так и субъективные условия и предпосылки. К объективным предпосылкам относятся реальные экономико-географические и иные факторы, связанные с расположением территории. Они составляют инвестиционный потенциал данной территории и могут представлять интерес для инвесторов.
К субъективным факторам такого рода относится деятельность муниципальной власти по раскрытию этого потенциала и привлечению инвестиций на свою территорию.
Инвестиционный потенциал территории складывается из ряда факторов (рис. 7.5.1)
культурного строительства.
Во втором случае органы местного самоуправления напрямую участвуют в инвестиционной деятельности. Наряду с перечисленными мерами по созданию благоприятных условий для инвестирования, такое участие предполагает:
¦ использование средств местных бюджетов для полного или частичного финансирования инвестиционных проектов;
¦ разработку и утверждение инвестиционных проектов, осуществляемых за счет или с участием бюджетных средств;
¦ привлечение для инвестиционной деятельности кредитных ресурсов путем выпуска муниципальных займов (подробнее об этом см. ниже);
¦ проведение конкурсов исполнителей, экспертизы и отбора инвестиционных проектов.
Контроль над целевым и эффективным использованием средств местных бюджетов, направляемых на капитальные вложения, осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления.
Важным направлением инвестиционной политики органов местного самоуправления является работа по включению инвестиционных проектов, важных для жизнеобеспечения муниципального образования, в федеральные и региональные инвестиционные программы. Эта работа особенно актуальна для таких сфер, как снос ветхого жилья, коммунальная энергетика, социальная сфера и т. п. Как правило, мероприятия федеральных и региональных программ финансируются из бюджетов нескольких уровней на основе долевого участия.
При участии органов местного самоуправления в финансировании инвестиционных проектов на уровне всей страны или субъектов РФ их разработка и утверждение согласовываются с органами местного самоуправления.
Маркетинг территории муниципального образования
Под маркетингом территории понимается деятельность органов местного самоуправления, направленная на создание, развитие, эффективное продвижение и использование конкурентных преимуществ территории в интересах привлечения внутренних и внешних инвесторов.
В СССР вопросы размещения инвестиционных объектов решались централизованно, на уровне Госплана. В условиях рыночной экономики этот процесс носит стихийный характер и его результат во многом зависит от случайных факторов.
Здесь происходит то же, что и на товарном рынке: выигрывает тот, кто предлагает лучший товар за меньшую цену. Маркетинг территории муниципального образования преследует главной целью формирование и улучшение имиджа муниципального образования, его престижа, деловой и социальной конкурентоспособности, обеспечивающей возможность привлечения инвестиций для более эффективного решения проблем социально-экономического развития.
В основе маркетинга территории муниципального образования, согласно мировой практике маркетинга, лежат четыре компонента: продукт, цена, позиционирование, продвижение (рис. 7.5.2):
Такие разработки и технологии имеются в ряде муниципальных образований с развитым научным потенциалом. Крайне важно знать об имеющихся разработках, провести их соответствующую экспертизу, осуществить рекламу.
Для реализации целей муниципального маркетинга необходим ряд условий (рис. 7.5.3).
планы претендентов на реализацию проекта должны быть подвергнуты всесторонней экспертизе, по результатам которой принимается решение о допуске проекта к конкурсу на получение муниципальных инвестиций. Конкурс проводится после проведения экспертизы. С его победителем заключается договор о предоставлении заемных средств на возвратной и платной основах.
Возврат и уплата процентов за полученные бюджетные средства должны иметь надлежащее обеспечение. В качестве его могут выступать: залог ликвидного имущества, гарантия банка, поручительство третьих лиц, обладающих необходимыми денежными средствами или ликвидным имуществом.
Бизнес-план заемщика по реализации инвестиционного проекта прилагается к договору и подписывается обеими сторонами. Финансирование инвестиционных проектов начинается после официального решения о включении их в перечень муниципальных инвестиционных программ.
Вопросы для самоконтроля
1. Что такое инвестиционный потенциал территории муниципального образования?
2. В чем состоят объективные и субъективные условия и предпосылки для привлечения инвестиций на территорию муниципального образования?
3. Что такое маркетинг территории муниципального образования?
4. Каковы основные компоненты маркетинга территории?
5. Какую роль в привлечении инвестиций на территорию муниципального образования могут играть муниципальные займы?
6. Каков порядок (алгоритм) выпуска муниципального займа?
7. Каковы критерии отбора инвестиционных проектов органами местного самоуправления?
Управление пространственным развитием поселений. Пространственное развитие в комплексном социально-экономическом развитии муниципального образования
Социально-экономическое развитие муниципального образования (далее будет идти речь в основном о городе) осуществляется в его территориальных границах. При этом территория каждого поселения должна быть соответствующим образом организована и обустроена.
Основные требования к зонированию территории города и организации городского пространства затрагивались в главе 2. Однако фактический уровень использования и организации территории в разных поселениях существенно различен, что связано главным образом с исторически сложившейся планировкой и застройкой.
Следствиями неэффективной организации территории поселения могут быть, например, усложнение транспортных связей, удлинение инженерных коммуникаций, близость экологически вредных производств к жилым районам, недостаточность зеленых массивов в городской черте. Во многих городах исторически сложившийся старый центр остается менее благоприятным для жизни, чем новые микрорайоны.
Поэтому повышение эффективности организации территории является одним из важнейших компонентов комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
Градоустройство это рациональная организация и пространственное развитие территории поселения с целью повышения комфортности среды проживания.
Доктрина пространственного развития современных городов, цели и задачи городской политики в сфере градоустройства были изложены мировым архитектурным сообществом в документе, известном как Афинская хартия [1]. Основной ее постулат сводится к обеспечению городскому жителю благоприятной среды обитания, чтобы жить, работать, отдыхать, передвигаться.
Пространственное развитие города часто воспринимается как приращение его территории. Между тем освоение новых территорий и строительство новых объектов часто лишь усложняет процессы организации городского пространства и жизнеобеспечения населения, а качество городской среды понижается.
Поэтому первоочередной задачей пространственного развития города является поиск ресурсов уже освоенных территорий, и лишь при исчерпании этих ресурсов целесообразно расширение территории города. В последнее время распространенным становится подход к градоустройству как к развитию и приращению цены городской недвижимости. Действительно, земельный участок, к которому подведены дороги и инженерные коммуникации, возрастает в цене не только на величину произведенных расходов, но и сам по себе. Неиспользуемое здание с ничтожной балансовой стоимостью может резко подорожать при реализации того или иного инвестиционного проекта.
При обустройстве отдаленного микрорайона и улучшении его транспортных связей с центром города стоимость квартир в нем на вторичном рынке жилья возрастает. Стоимость квартир в районе города может также увеличиться, например, в связи с ликвидацией или коренной реконструкцией близко расположенного экологически вредного предприятия.
