Муниципальное образование как социально-экономическая система
Муниципальное образование как социально-экономическая система
Эффективное управление невозможно без исследования объекта управления, которым в данном курсе служит муниципальное образование. Изучение объекта управления требует системного подхода, позволяющего сформировать целостное представление об объекте на базе информации о составляющих его элементах.
При рассмотрении муниципального образования как системы необходимо опираться на общую теорию и методы системного анализа.
Под системой понимается комплекс взаимосвязанных составных частей, образующих определенную целостность. Целостность системы ее способность проявлять себя во взаимодействии с внешним миром, внешней средой как единое целое.
Целостность системы обусловлена тем, что система как целое обладает такими свойствами, которых нет у составляющих ее частей. При этом внутренние связи частей системы в каком-то отношении сильнее, существеннее, важнее, чем внешние. По интенсивности взаимодействия с внешней средой (коммуникативности) выделяют открытые и закрытые системы, хотя абсолютно закрытых систем не существует.
Можно вообразить замкнутую систему, но невозможно проверить ее реакцию на внешние воздействия, т. е. доказать ее реальность. Поэтому правильнее говорить о более открытых и менее открытых системах. Муниципальное образование это система с интенсивными внешними связями. Что касается внутренних связей, формирующих целостность системы, они значительно сильнее в муниципальном образовании, состоящем из одного городского или сельского населенного пункта, чем в случае, когда в состав муниципального образования входят несколько населенных пунктов.
Что касается городского или сельского поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, то расстояния между последними чаще всего составляют несколько километров (иногда свыше 10), в муниципальном районе десятки, а иногда сотни километров. В дальнейшем, говоря о муниципальном образовании как о системе, мы будем иметь в виду муниципальное образование в составе одного населенного пункта.
Все, что существует в мире, системно. Системность есть всеобщее свойство материи, человеческой деятельности и мышления. Всякая система в отсутствие внешних возмущающих воздействий (или при постоянных воздействиях) способна сохранять свое состояние сколь угодно долго, т. е. находиться в состоянии равновесия.
Однако этого недостаточно. Система должна обладать способностью возвращаться в состояние равновесия после того, как была выведена из него под влиянием неблагоприятных внешних воздействий либо ошибок в управлении. Это свойство систем называется устойчивостью. Без него никакая система не могла бы существовать длительное время.
К поселению это требование относится в полной мере.
Простейшая часть системы называется элементом. Ответ на вопрос, что считать элементом, зависит от цели анализа.
Членимость любой системы в принципе бесконечна, поэтому правильнее сказать, что элемент это предел членения системы с точки зрения решения конкретной задачи и поставленной цели.
Система может быть разделена на элементы не сразу, а последовательным разбиением на подсистемы.
Подсистемой называется совокупность взаимосвязанных элементов системы. Сложная система может объединять подсистемы разных уровней. Подсистема любой системы сама является системой по отношению к входящим в нее элементам и подсистемам.
В свою очередь, всякая система является подсистемой системы более высокого порядка. Например, город является подсистемой региона и государства, которые по отношению к нему являются системами более высокого порядка, а городской микрорайон это подсистема города.
Структура системы это совокупность ее подсистем и элементов и связей между ними. Структура сложной системы может быть неочевидной, и для ее построения требуется специальный анализ.
При исследовании какого-либо элемента или подсистемы они описываются не сами по себе как таковые, а с учетом их места в системе. Этот подход обязателен при исследовании муниципального образования.
Системы могут быть созданы природой и человеком или с участием человека. Для систем, созданных человеком или с его участием, характерно целеполагание. Система создается человеком для достижения определенной цели. Каждая подсистема такой системы реализует свою цель, служащую подцелью по отношению к цели всей системы.
В многоуровневой системе может быть построено дерево целей, используемое как элемент системного анализа. Если оно построено правильно, каждая подсистема или элемент, достигая своей цели, вносит необходимый вклад в достижение общей (генеральной) цели системы.
Цель системы определяет ее структуру и функции. Системы, созданные человеком, могут быть машинными или автоматическими (способными действовать в течение какого-то периода времени без участия человека), человеко-машинными (основанными на постоянном взаимодействии человека и машины) и социальными (основанными на взаимодействии между людьми). Каждый тип систем обладает определенными особенностями, свойствами (рис.
2.1.1).
При этом одна социально-экономическая система может быть подсистемой другой социально-экономической системы. Как отмечалось, город как социально-экономическая система является подсистемой региона и государства.
В этих системах город выполняет множество различных функций: административную, производственную, транспортную, образовательную, культурную, научную и др.
Характеристика города как системы
Рассмотрим некоторые свойства систем применительно к городу.
Состояние мгновенная (статическая) характеристика системы, ее параметры, множество свойств, которыми она обладает в данный момент времени. Без знания состояния города в данный момент принятие обоснованного решения по какому-либо вопросу невозможно.
Поведение способность и закономерности перехода системы из одного состояния в другое, изменения ее параметров. Если состояние города это его статическая характеристика, то поведение динамическая.
Анализ ситуации в городе всегда должен производиться в динамике.
Коммуникативность характеристика степени тесноты связей (коммуникаций) системы с внешней средой. Как уже отмечалось, для города она весьма велика.
Речь идет о производственных, транспортных, культурных, научных, информационных и прочих связях, которые необходимо учитывать в управлении городом.
Устойчивость важное условие нормальной жизнедеятельности города. В то же время город не может быть и не должен быть чисто равновесной системой. Для города важны внешние воздействия, благоприятно влияющие на его изменение и устойчивое развитие.
В то же время город должен быть устойчивым к неблагоприятным воздействиям, т. е. обладать определенным запасом устойчивости. С устойчивостью системы связано такое ее свойство, как адаптивность способность приспосабливаться к изменяющимся условиям функционирования.
Самоорганизация свойство социальных и социально-экономических систем. Люди ставят перед собой частные цели и имеют интересы, далеко не всегда совпадающие с целью системы как единого целого. Для достижения общих целей системы люди должны договориться между собой, в известной мере ограничить свои частные интересы во имя системных (общих) интересов, что и является самоорганизацией.
Самоорганизация города как системы, построенной на принципах местного самоуправления, проявляется в формах прямого волеизъявления населения (например на референдуме, решения которого обязательны для всех), а также в деятельности органов местного самоуправления, наделенных необходимыми полномочиями от имени населения.
Следующим свойством социальных и социально-экономических систем является их слабая структурированность. Это означает, что состав подсистем и элементов, а также взаимосвязи между ними характеризуются некоторой долей неопределенности.
Поведение такой системы не может быть описано с помощью строгих математических формул, однако современные методы системного анализа и имитационного моделирования позволяют осуществлять вероятностное прогнозирование поведения этих систем.
Структура города как системы
Для управления муниципальным образованием как системой необходимо провести ее структуризацию и рассмотреть основные подсистемы. Характер структуризации любой социально-экономической системы зависит от цели исследования и может осуществляться с разной степенью детализации. В этом смысле он носит субъективный характер.
Так, рассмотренная ниже предметная структуризация города отражает основные материально-вещественные компоненты этой системы, их балансовые пропорции и внутрисистемные связи. Территориальная структуризация города на жилые, промышленные и иные зоны, микрорайоны, кварталы и т. д. позволяет осуществлять рациональную планировку и застройку городской территории. Функциональная структуризация (по функциям или по целям), позволяющая построить дерево целей системы управления городом, будет рассмотрена в главе 3.
В материально-вещественной структуре города (рис. 2.1.2) можно выделить следующие главные подсистемы.
1. Территория.
2. Население.
3. Градообразующая сфера.
4. Градообслуживающая сфера, или городское хозяйство.
5. Социальная сфера.
спортивные и другие услуги, создают рабочие места. Значительная часть объектов социальной сферы города полностью или частично содержится за счет средств местного бюджета, хотя отдельные учреждения могут быть частными и самоокупаемыми (стоматологические клиники, плавательные бассейны, организация ряда зрелищных мероприятий и др.) и государственными (крупные объекты межмуниципального, регионального и межрегионального значения).
С развитием рыночных отношений доля частного сектора в оказании социальных услуг населению возрастает.
Таким образом, если первопричиной возникновения города явилось создание градообразующего предприятия, то при расчете численности трудоспособного населения города необходимо учитывать потребности не только этого предприятия, но и городского хозяйства и социальной сферы. С учетом неработающего населения соотношение численности населения города к численности работников градообразующих предприятий (градообразующий коэффициент) может составлять 4-5 и более, в зависимости от конкретных условий.
Этот коэффициент важен при проектировании города.
Внешние связи города как системы
Градообразующие предприятия и объекты городской инфраструктуры нуждаются в различных ресурсах из внешней среды. Однако встречное предложение товаров и услуг во внешнюю среду, за которые можно приобрести ресурсы для всех сфер города, обеспечивает в основном градообразующая сфера.
Отсюда следует, что экономическое положение градообразующих предприятий оказывает решающее влияние на все стороны жизни города.
Как отмечалось, всякая система является более или менее открытой и связана с внешней средой. Под внешней средой понимается множество систем, подсистем и элементов, которые не входят в данную систему, но изменение состояния которых вызывает изменения в поведении данной системы.
Город как открытая система имеет многочисленные связи с окружающей внешней средой, из которой он получает необходимые материальные ресурсы (от промышленного сырья и материалов до продовольствия), энергию, информацию и в которую отдает произведенную продукцию, услуги, энергию, информацию. Сумма поступающих в город извне ресурсов в денежном выражении может быть не равна (меньше либо больше) сумме продукции (услуг), отдаваемых градообразующими предприятиями во внешнюю среду.
Важнейшими элементами внешней среды города являются государство, регион и окружающая территория (пригородная зона). Если рассматривать город как подсистему в системах государства или региона, то его внешние связи оказываются внутренними связями этих систем.
Состояние и развитие внешней среды оказывает большое влияние на жизнь города. В свою очередь, развитие города может и положительно, и отрицательно сказаться на состоянии государства, региона и окружающих территорий.
Наиболее сильно город влияет на пригородную зону. Например, быстрый рост города вызывает миграцию населения из окружающих поселений, что может лишить предприятия, расположенные в этих поселениях, трудовых ресурсов.
Исследование экономических и социально-политических процессов во внешней среде служит необходимым условием для анализа ситуации в муниципальном образовании.
Вопросы для самоконтроля
1. В чем заключаются принципы системного подхода?
2. Каковы основные типы систем и к какому из этих типов относится город?
3. Каковы основные свойства города как системы?
4. Каковы основные материально-вещественные компоненты города как системы? Как они связаны между собой?
5. Какое значение имеют для города внешние связи?
Типология муниципальных образований. Способы классификации муниципальных образований
Муниципальные образования в России исключительно разнообразны по численности населения и многим другим параметрам и могут классифицироваться по различным признакам.
В главе 1 были приведены данные об общем количестве муниципальных образований России и рассмотрена их классификация по правовому статусу: городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа. Эта классификация, в свою очередь, связана с различиями муниципальных образований по другим параметрам.
Разнообразие муниципальных образований вызвано различием природных, исторических, социально-демографических и других факторов, обусловливающих обособленность и структуру этих территорий. Так, одна часть муниципальных образований, несмотря на тенденцию к размыванию границ между смежными территориями, стремится сохранить свои границы с целью недопущения утраты социокультурной и исторической самобытности.
Другая часть муниципальных образований обособлена по национальному принципу, способствуя сегрегации на данной территории представителей определенной национальности или культуры. Такое обособление позволяет жителям не только сохранять традиции и культуру, но и эффективнее защищать свои экономические и социальные интересы.
Особенностями отдельных муниципальных образований являются их принадлежность к экстремальной климатической зоне, рельеф местности, наличие природных достопримечательностей, уникальных месторождений полезных ископаемых и т. п. Не меньшее значение имеет возраст поселения, влияющий на особенности его социально-демографической структуры. В частности, в новых городах средний возраст проживающих значительно ниже, чем в старых, различны пропорции между мужчинами и женщинами.
Учет этих факторов важен для организации муниципального управления.
А. Воронин [1] классифицирует муниципальные образования на следующие три группы.
1. Поселенческие (города, поселки, сельские населенные пункты), имеющие собственную минимально необходимую инженерную и социальную инфраструктуру.
2. Территориально-поселенческие, состоящие из нескольких населенных пунктов, связанных общностью инфраструктуры и хозяйственного интереса. Это могут быть сельский район или округ, город с пригородными поселками и сельскими населенными пунктами, город и окружающий его район.
3. Территориальные, характеризующиеся самостоятельным ведением хозяйства на малочисленных территориях, например на хуторах или при кочевом образе жизни в условиях Крайнего Севера.
Наиболее существенным является различие между городскими и сельскими муниципальными образованиями, которое вытекает из различия видов хозяйственной деятельности, формы расселения и уклада жизни в городской и в сельской местности. Для сельских поселений больше характерна адаптация к природной среде, тогда как для городов преобладающую роль играет их целевая функция. Основные различия между городскими и сельскими поселениями представлены в табл.
2.2.1.
К промежуточной форме между сельскими поселениями и городами относятся поселки городского типа (рабочие поселки). Многие из них по мере расширения преобразовались в города.
Однако наблюдается и обратная тенденция преобразование поселков городского типа и некоторых малых городов в сельские поселения, что позволяет их жителям получать ряд социальных льгот. По данным всероссийской переписи населения, за период между переписями 1989 и 2002 гг. таких поселений оказалось около 300.
В настоящем разделе рассмотрены особенности города как муниципального образования. Специфика сельских муниципальных образований исследуется в главе 10.
Возникновение и развитие городов
Городом принято называть крупное поселение, население которого занято преимущественно несельскохозяйственным трудом. Границы размеров города весьма условны и зависят от многих факторов. В России статус городов обычно получают населенные пункты с числом жителей более 10-12 тыс. чел.
В то же время 135 городов России, или 15,8 % от всего их числа, имеют численность населения менее 5 тыс. чел. В то же время есть много поселков городского типа и даже сельских населенных пунктов с числом жителей более 10 тыс. чел.
В США, например, нет понятия, аналогичного нашему понятию поселок городского типа или рабочий поселок, и все они считаются городами. Поэтому там можно встретить множество городов с числом жителей даже менее тысячи.
Слово город происходит от слов городить, огораживать. Возникновение первых городов относится к периоду перехода от кочевого к оседлому образу жизни, от первобытнообщинного строя к рабовладельческому, периоду первого крупного разделения труда в человеческом обществе на сельскохозяйственный и ремесленный труд.
Разделение труда привело к появлению обмена продукцией и развитию торговли. Поэтому первые города чаще всего возникали на перекрестках торговых путей.
Первые крупные города появились еще в І?-? вв. до н. э. Так, численность населения Вавилона и Древнего Рима достигала 1 млн чел. Города становились предметом проектирования и обустройства, что требовало развития ремесел и наук, материальной базы и развитого сельскохозяйственного производства на окружающих территориях. Территории городов тогда составляли 19 кв. км в Сиракузах, 17,5 в Риме, 8 в египетской Александрии, 2,5 в Афинах (См.: Блаватский В.Д.
Природа и античное общество. М.: Наука, 1976).
Первыми элементами городского хозяйства были водопроводные и канализационные системы, бани, мощение улиц (из В. В. Маяковского: Как в наши дни вошел водопровод, сработанный еще рабами Рима).
Древний город был городом-крепостью. Стены, окружавшие Вавилон, имели в толщину несколько метров, вдоль них тянулся глубокий ров с водой.
Центральное место в древних городах занимали дворцы и храмы, которые строили из камня; жилые дома были, как правило, деревянными. Для рабов сооружались землянки.
Город античного типа часто был одновременно и государством (Афины и другие греческие города). Древние городские цивилизации существовали и в других районах Земли: Китае, Средней Азии и др.
В средние века основой феодального строя были сельскохозяйственный труд и мелкое ремесло, поэтому крупные города не были востребованы и пришли в упадок. Так, Вавилон был полностью уничтожен, а в Риме после его разорения осталось всего 40 тыс. жителей. Средневековые города развивались как центры ремесел и торговли, на перекрестках торговых путей, вокруг феодальных замков.
По мере развития производства территории городов расширялись, за городскими стенами появились слободы и посады. Крупнейшими городами Средневековья были Париж (100 тыс. чел.) и Венеция (200 тыс. чел.).
В эпоху Возрождения, Великих географических открытий, расцвета торговли и мануфактурного производства, развития науки и культуры в Западной Европе возникли вольные города, обладавшие большой самостоятельностью от феодальных государственных властей и получавшими за счет торговли большие доходы.
При переходе к капитализму города стали быстро расти и приобретать современный облик. Но тогда же начали возникать сложные проблемы их жизнеобеспечения (скученность населения, недостаток и неблагоустроенность жилищного фонда, проблемы транспорта, канализации, благоустройства территории, уборки мусора и т. п.), иначе говоря, все, что сейчас связывают с процессом урбанизации.
В России первыми крупными городами были Киев, Новгород, Псков. Позднее приоритет перешел к Москве.
В эпоху Петра I возник и стал быстро расти Санкт-Петербург, обогнавший по численности населения Москву. Однако со временем Москва, сделавшись столицей, снова стала самым крупным городом СССР и России.
Причины быстрого роста одних городов и упадка других были самыми разными. Например, город Новониколаевск (нынешний Новосибирск) когда-то был небольшим уездным городом Томской губернии. Однако когда строящаяся Транссибирская железнодорожная магистраль прошла через Новосибирск, миновав Томск (такое решение пролоббировали томские купцы, не желавшие терять доходы от конского извоза), ситуация изменилась.
Новосибирск быстро вырос, а развитие Томска замедлилось.
В первые годы после Октябрьской революции 1917 г. с упадком промышленности многие города стали угасать и были преобразованы в сельские поселения. Однако с началом эпохи индустриализации количество и численность населения городов начали быстро расти.
Классификация городов
Как отмечалось, в настоящее время в РФ насчитывается 1097 городов. Большинство их сконцентрировано в Центральном федеральном округе 304 города.
Меньше всего в Дальневосточном 70 городов. Градостроительный кодекс РФ классифицирует города по численности населения на следующие категории:
¦ малые (до 50 тыс. чел.);
¦ средние (50-100 тыс. чел.);
¦ большие (100-250 тыс. чел.);
¦ крупные (250-1000 тыс. чел.);
¦ крупнейшие (свыше 1 млн чел.).
Особо важной является граница, отделяющая малые и средние города от больших. Как правило, город, переходя рубеж в 100 тыс. жителей, начинает приобретать новые качества, иной вид, обрастать городами и поселками-спутниками.
85 % всех городов России малые и средние города, в которых проживает порядка 40 млн чел.
Еще одним основанием классификации городов является их специализация, определяющая структуру занятости в городах, а также профиль производственной деятельности градообразующих предприятий. Положенный в основу классификации критерий занятости впервые был использован в 1943 г. американским ученым Ч. Гаррисом, разработавшим классификацию для 377 американских городов.
На базе ее было выделено 9 категорий городов: промышленные города, города со сравнительно мало выраженными промышленными функциями, города горнодобывающей промышленности, города розничной торговли, города оптовой торговли, коммуникационные города, университетские города, курортные города и многофункциональные города. Специализацию города можно определить с помощью индекса специализации, рассчитываемого по формуле:
S~(N-N)/Nr
где 5. индекс специализации города і по отрасли N; N. доля отрасли Nb суммарной занятости города і; N доля отрасли Nb суммарной занятости в стране.
В России по функциональному признаку можно выделить: административные центры территорий, промышленные, ресурсодобывающие, агропромышленные города, транспортные узлы и порты. Так, из числа малых и средних городов России 58 % выполняют агропромышленную функцию, 75 % промышленную, 70 % транспортную, 32 % рекреационную, 21 % города-спутники, специализирующиеся на обслуживании крупных городов.
Особенностями отличаются курортные города, наукограды, закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО). Однако большинство городов, в том числе все крупные и крупнейшие города, имеют многофункциональное назначение (рис.
2.2.1).
