Механизмы и органы муниципального управления строительством
В заключительном разделе Обоснований делаются общие выводы о хозяйственной необходимости, технической возможности, коммерческой, экономической и социальной целесообразности инвестиций в строительство объекта с учетом его экологической и эксплуатационной безопасности. Приводятся основные технико-экономические и финансовые показатели объекта инвестиций, программа проектирования и проведения необходимых исследований и изысканий, план-график осуществления инвестиционного проекта, а также рекомендации по порядку дальнейшего проектирования, строительства и эксплуатации объекта, обеспечивающих инвестору получение максимальной и стабильной во времени прибыли, достижение положительных социальных результатов и других целей.
Для муниципальных объектов чаще всего важен именно социальный, а также экологический результат проекта.
Проектная документация включает в себя проект и рабочую документацию на строительство. Рабочая документация разрабатывается на отдельные части проекта (виды работ) после экспертизы проекта и утверждения его заказчиком.
Для несложных объектов проектная документация может разрабатываться в одну стадию в форме единого проекта.
Для объектов производственного назначения проект строительства состоит из следующих разделов:
¦ общая пояснительная записка;
¦ генеральный план и транспорт;
¦ технологические решения;
¦ организация и условия труда работников;
¦ управление производством и предприятием;
¦ архитектурно-строительные решения;
¦ инженерное оборудование, сети и системы;
¦ организация строительства;
¦ охрана окружающей среды;
¦ инженерно-технические мероприятия гражданской обороны;
¦ мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций;
¦ сметная документация;
¦ эффективность инвестиций.
Для жилых зданий, объектов социального назначения и городского хозяйства и других несложных проектов отдельные разделы проекта могут отсутствовать.
Механизмы и органы муниципального управления строительством
Государство принимает меры по восстановлению и развитию строительного производства на новых рыночных принципах. Они ориентированы на институциональные преобразования как самого объекта строительной деятельности земельного участка и сооружаемого объекта недвижимости, так и на стимулирование основного потребителя строительной продукции частного инвестора и застройщика.
Предполагаются адаптация действующих строительных норм и правил к требованиям прогрессивных форм и технологий жилищного строительства, упрощение процедур получения разрешения на строительство и экспертизы проектной документации, завершение перехода к обязательной конкурсной системе отбора поставщиков строительных материалов и строительных организаций для жилищного строительства, финансируемого с привлечением бюджетных средств.
Осуществление названных мероприятий обеспечит развитие процессов проектирования и строительства на территории муниципальных образований на новой правовой, экономической и финансовой основе, что, в конечном счете, повысит эффективность программ социально-экономического развития муниципальных образований.
Для регулирования процессов строительства на всех его этапах при местной администрации обычно создается муниципальный орган управления капитальным строительством (ОКС, УКС). Он может иметь форму структурного подразделения администрации или муниципального учреждения. В администрациях крупных муниципальных образований существует должность заместителя главы администрации по строительству. Основные функции муниципального органа управления капитальным строительством показаны на рис.
4.7.5.
Если строительство ведется без привлечения бюджетных средств, то на муниципальный орган возлагаются в основном координирующие, согласовывающие и контрольные функции. Если же строительство осуществляется с полным или частичным бюджетным финансированием, муниципальный орган управления строительством выполняет роль заказчика строительств, и объем его функций существенно расширяется.
На нем лежит ответственность за бесперебойное финансирование всех стадий строительного процесса, обеспечение его проектно-сметной документацией, оборудованием, осуществление авторского надзора за строительством и передачу объекта, законченного строительством и принятого государственной комиссией в эксплуатацию, той организации, которая будет эксплуатировать объект.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие задачи решает строительный комплекс муниципального образования и что входит в его состав?
2. Каковы основные технологические этапы и основные субъекты инвестиционной деятельности.
3. Каков должен быть состав проектной документации на строительство?
4. Какие функции выполняет муниципальный орган управления строительством?
Муниципальное управление состоянием окружающей среды. Экологическая ситуация и экологические проблемы городов
Состояние окружающей среды служит одним из важнейших параметров, определяющих качество жизни населения на территории муниципального образования. Экологическая безопасность территории существенный компонент общественной безопасности, поэтому муниципальная власть, особенно в городах с неблагополучной экологической ситуацией, должна вырабатывать и реализовывать местную экологическую политику, увязанную с экологической политикой государства и направленную на охрану окружающей среды от неблагоприятных техногенных воздействий.
Проведение эффективной муниципальной экологической политики позитивно влияет на экологическую ситуацию не только в конкретном муниципальном образовании, но и в регионе и в государстве в целом. И наоборот, муниципальное образование с неблагоприятной экологической ситуацией, как подсистема государства и региона, вправе рассчитывать на участие государства и на привлечение его ресурсных возможностей для исправления той или иной ситуации.
экономических и экологических задач в интересах нынешнего и будущих поколений.
Основные загрязнители окружающей среды на муниципальных территориях показаны на рис. 4.8.1
хозяйственный характер, поскольку связаны с функционированием конкретных хозяйствующих субъектов, загрязняющих окружающую среду. Эколого-хозяйственные проблемы могут проявляться очень по-разному и должны рассматриваться с учетом пространственно-временной и причинно-следственной обусловленности. Только на этой основе можно выбрать эколого-хозяйственные приоритеты.
Порядок выбора таких приоритетов представлен на рис. 4.8.3.
На основе анализа вырабатываются экономико-технологические и организационно-правовые мероприятия по устранению или нейтрализации неблагоприятных факторов, включающие:
¦ внедрение прогрессивных технологий и модернизацию материально-технической базы конкретных производств;
Система муниципального управления Порядок выбора эколого-хозяйственных приоритетов
Постоянно действующие: загазованность и запыленность атмосферы, особенно вблизи транспортных магистралей или в зоне влияния стационарных источников.
Периодически повторяющиеся: разливы рек; атмосферные инверсии с запредельными концентрациями высокотоксичных ингредиентов. Ациклические, не поддающиеся строгим временным прогнозам, но предсказуемые при условии всестороннего учета причинноследственных факторов
Оперативный отбор информации о возникающих ситуациях, включение их в планирование управленческой деятельности, обеспечение ресурсами, а также механизмами реализации муниципальной экологической политики
Реализация системы принципов сохранения здоровья населения и благополучного состояния среды жизнедеятельности человека. Соблюдение количественных и качественных пропорций природопользования, обеспечивающих устойчивое равновесие природных и социальноэкономических систем на территории
Изучение ресурсного потенциала территории, который может быть задействован в местном воспроизводственном процессе. Определение на этой основе степени самостоятельности муниципального образования при решении первоочередных и стратегических задач эколого-хозяйственного развития
¦ перепрофилирование, перебазирование или ликвидация экологически опасных производств;
¦ многооборотное ресурсопользование (утилизация отходов производства, оборотное водоснабжение и т. п.);
¦ создание санитарно-защитных зон вокруг экологически вредных производств;
¦ использование экономических инструментов регулирования природопользования.
Механизмы реализации муниципальной экологической политики
Субъектами муниципального управления окружающей средой являются органы местного самоуправления, взаимодействующие со специально уполномоченными государственными органами и с общественностью. Объектами муниципального управления выступают все природопользователи: юридические и физические лица, независимо от характера осуществляемой деятельности и организационноправовых форм хозяйствования.
Основные задачи муниципального управления в сфере экологии:
¦ формирование эффективной системы экологического мониторинга, выявление и инвентаризация хозяйствующих субъектов и производственных процессов на территории, оказывающих негативное воздействие на состояние окружающей среды;
¦ создание программы и механизмов управления состоянием окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов, выработка и реализация системы административных мер и экономических рычагов, обеспечивающих качество окружающей среды.
Экологически ориентированное муниципальное управление - специальная область управления, предполагающая регулирование воздействия хозяйствующих субъектов на окружающую среду для защиты интересов населения при одновременном обеспечении устойчивого, сбалансированного развития территории.
Реализация муниципальной экологической политики базируется на экономическом механизме природопользования, включающем принципы, показанные на рис. 4.8.4.
загрязнители представляют спрос, а органы муниципального управления предложения.
Разработка и реализация экологической политики требует организации правового, информационного, технического, социально-психологического, финансового обеспечения. Центральное место занимает кадровое обеспечение.
Обучение специалистов предприятий и органов местного самоуправления является необходимой предпосылкой для выработки и реализации эффективных мер по уменьшению загрязнения окружающей среды, улучшению природоохранной деятельности.
Для осуществления эффективной муниципальной экологической политики целесообразно формирование специальных экологических фондов за счет платежей и налогов за ресурсы, штрафов, муниципальных взносов.
Эффективное решение экологических проблем может быть достигнуто на основе согласованной деятельности органов местного самоуправления с органами государственного управления и субъектами хозяйствования при четком определении их прав и ответственности за природопользование и улучшение экологической ситуации на территории.
хозяйственных приоритетов при формировании муниципальной политики?
6. Каковы механизмы экономического регулирования природопользования?
7. Какими правами в области охраны окружающей среды обладают граждане и созданные ими экологические организации?
Литература к главе 4
1. Бузырев В. В., Чекалин В. С. Экономика жилищной сферы. М.: ИНФ-РА-М, 2001.
2. Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Я. Основы управления муниципальным хозяйством. М.: Дело, 1988.
3. Зотов В. Б. Новые организационные формы управления в жилищно-коммунальном комплексе: управление кондоминиумом. М.: ГУУ, 1998.
4. Кириллова А. Я. Проблемы управления жилищным фондом ИРЭИ: Система управления собственностью города Москвы. М., 2001.
5. Кириллова А. Я. Управление городским коммунальным имуществом / ИРЭИ: Система управления собственностью города Москвы. М., 2001.
6. Кузнецов Е. Я., Дыбов А. М., Сутырин Я. М. Техника и технологии отраслей
городского хозяйства. Издательство Института экономики и управления Уд ГУ, 2001. .
7. Иванов В. В., Коробова А. Я. Муниципальный менеджмент. М.: ИНФ-РА-М, 2002.
8. Таги-Заде Ф. Г. Энергоснабжение городов. М.: Стройиздат, 1992.
9. Фомичева Е. В. Экономика природопользования. М.: Торговая корпорация Дашков и К, 2003.
10, Чернышов J1. Я. Реформа ЖКХ: Теория, практика, новые подходы. М.: Госстрой России, серия Градостроительство и городское планирование.
Выпуск 11, 2003.
МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРОЙ
Изучение главы позволит:
¦ получить системное представление о целях и задачах муниципальной социальной политики;
¦ уяснить разграничение полномочий и взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в управлении социальной сферой;
¦ научиться анализировать социальные явления и процессы на муниципальном уровне, выявлять проблемы и приоритеты в развитии социальной инфраструктуры;
¦ изучить функции и методы муниципального управления социальной инфраструктурой и социальными процессами.
Материал главы даст возможность овладеть методами и технологиями муниципального управления социальными объектами и процессами.
Основы государственной и муниципальной социальной политики
Роль социальной сферы и социальной политики в муниципальном управлении
Как отмечалось в главе 3, социальная сфера воспроизводит и развивает главное богатство муниципального образования его человеческий потенциал, человеческий капитал. Содержание и развитие социальной инфраструктуры муниципального образования поглощает значительную долю средств местных бюджетов. В отраслях социальной сферы работает основная часть так называемых бюджетников, т. е. работников, получающих заработную плату из бюджетных средств.
Поэтому одной из главных задач органов местного самоуправления является формирование и реализация муниципальной социальной политики.
Муниципальная социальная политика это система целей, задач и механизмов их реализации, направленных на обеспечение населения социальными услугами, на содержание и развитие социальной сферы муниципального образования.
Муниципальная социальная политика строится в русле социальной политики государства и во взаимодействии с органами государственной власти, в первую очередь с органами власти субъектов РФ. Через муниципальную социальную политику реализуются как собственные полномочия местного самоуправления, так и переданные на муниципальный уровень государственные полномочия в социальной сфере.
Социальная сфера и социальная политика (государственная и муниципальная) может рассматриваться в широком и в более узком смысле слова. В широком смысле к социальной сфере относят все, что обеспечивает жизнедеятельность человека. В этом понимании вся муниципальная политика является социальной. В более узком смысле под социальной сферой муниципального образования, как сказано, понимается сфера воспроизводства самого человека, его физических и духовных параметров, тогда как воспроизводство материально-вещественной среды обитания человека относится к градообслуживающей сфере.
В настоящей главе мы дадим краткую характеристику социальной политики в широком смысле слова, а затем сосредоточимся на отдельных, более узких ее аспектах. В состав главы включены также вопросы занятости населения и обеспечения граждан жильем ввиду их огромной социальной значимости, хотя эти вопросы нельзя напрямую отнести к вложениям непосредственно в человека. Вопросы муниципального управления такими социально важными для человека сферами, как жилищнокоммунальное хозяйство, транспорт, общественная безопасность, торговля, бытовое обслуживание и т. п., были рассмотрены в главе 4.
Основы государственной социальной политики
Социальная политика государства представляет собой систему принципов, целей, задач и средств, обеспечивающих такое социально приемлемое и допустимое материальное, политическое, культурное положение социальных групп и слоев населения, при котором они могут реализовать личные интересы и различными видами деятельности способствовать собственному развитию и развитию общества в целом.
Социальная политика осуществляется через интересы людей и выступает как управление интересами. Она призвана устранять противоречия между несовпадающими интересами различных субъектов, между текущими и перспективными интересами общества.
Социал-демократическая модель опирается на принципы скандинавского или нордического подходов. Она исходит из того, что социальное обеспечение является правом всех граждан и должно обеспечиваться главным образом государственным сектором (бюджетом).
Классическими странами, где применяется эта модель, считаются Швеция, Норвегия, Финляндия.
Консервативную модель называют континентальной европейской или институциональной. Ее центральный принцип упор на рынок и страхование под государственным наблюдением.
Из-за приверженности к системе социального страхования, организуемой и финансируемой социальными партнерами (так называют в ЕС нанимателей и нанимаемых), консервативная модель основана на том, что труд определяет последующее социальное обеспечение. Страной, где максимально полно реализованы принципы консервативной модели, является Германия.
Либеральная модель отличается от консервативной по крайней мере в двух отношениях. Она предусматривает социальное обеспечение остаточного типа: люди должны быть способны существовать в обществе и без социального обеспечения.
Далее, на правительство возложена ограниченная и тем не менее всесторонняя ответственность за социальное обеспечение граждан. Из-за остаточного характера финансирования социальных выплат реализация модели зависит от объема добровольной и неформальной помощи.
Классическими странами либеральной модели считаются Великобритания и США.
Принципы католической модели приведены в ряде папских писем, изданных Ватиканом в течение XX в. Главным из них остается идея вспомогательности, означающая, что ближайшая к человеку инстанция должна всегда пытаться решать возможные проблемы. Естественно, сам индивид и является такой инстанцией. Если он не может сам себе помочь, то вправе обращаться к семье и родственникам.
Следующей инстанцией будет местная община, включая церковь и гражданские организации, а также соседей и т. д. Если и это не поможет, то индивиду следует воспользоваться услугами страхования. И последняя инстанция государственный сектор.
В католической модели основную роль играют семья и прочие институты гражданского общества в местной общине.
Комиссия Европейского сообщества (ЕС), к задачам которой относится разработка унифицированной модификации социальной политики для общеевропейского дома, выделяет две модели, охватывающие все вышеперечисленные: бисмарковская модель (по имени ее автора канцлера Германии Бисмарка), устанавливающая жесткую связь между уровнем социальной защиты человека и успешностью (длительностью) его профессиональной деятельности, и бевериджская, исходящая из того, что любой человек, независимо от принадлежности к активному населению, имеет право на минимальную защищенность по отношению к заболеваниям, старости или иной причине сокращения своих ресурсов. В странах, выбравших эту модель, действуют системы обязательного страхования по болезни, а пенсионные системы обеспечивают минимальные доходы всем престарелым, независимо от уровня отчислений от заработной платы.
Государства, придерживающиеся бисмарковской модели, принято считать либеральными, а придерживающиеся бевериджской модели социальными. В обобщенном виде различия между социальным и либеральным государством сводятся к сочетанию трех принципов социальной поддержки гражданина со стороны государства и общества:
¦ что ты имеешь; .
¦ что ты сделал;
¦ кто ты есть.
В социальных государствах система социальной защиты основана прежде всего, на принципе кто ты есть (к какой возрастной или социальной группе принадлежишь) и частично на принципе что ты сделал (трудовой стаж, средний заработок и т. д.). В этих государствах действуют мощные перераспределительные механизмы, позволяющие с помощью налогов забирать излишки у богатых в бюджет государства и отдавать их в качестве социальной поддержки бедным.
Следствием высокого уровня налогообложения в социальных государствах являются относительно низкие темпы экономического роста.
