Мегаполисы
Городской агломерацией является компактная и многообразная система территориальных поселений, образующаяся в центре притяжения крупного города. Эта система поселений связана между собой производственными, трудовыми, транспортными, рекреационными и многими другими связями. Используя эффект ближних связей, входящие в состав агломерации поселения минимизируют затраты на перемещение сырья, сбыт продукции, приобретение оборудования и т. д. Образование агломераций, т. е. агломеризация, возможно двумя способами: от города и от района. Агломеризация от города предполагает формирование городов-спутников, выполняющих отдельные функции, переданные им центральным городом в рамках региональной системы разделения труда.
Агломеризация от района осуществляется за счет усиления экономического развития пригородных поселков, в результате чего они начинают приближаться по своему экономическому потенциалу к центральному городу. Городская агломерация обеспечивает устойчивый механизм взаимодействия города с пригородами, образуя с ними единый хозяйственный комплекс.
В СССР основная часть городских агломераций сформировалась в 1930-1950-е гг. благодаря форсированной индустриализации. Однако специфической особенностью российских агломераций оставалась их крайняя неравномерность в распределении на экономическом пространстве страны.
Концентрация производственного и кадрового потенциала в крупных населенных пунктах не позволяла пропорционально распределять производительные силы страны между географически приближенными к ним поселениями. Вследствие этого различия в численности населения крупных центральных городов и районных центров, входящих в состав одного региона, составили в отдельных случаях 50 раз. К примеру, при численности областного центра Омской области (г.
Омска) 1,138 млн чел. численность второго по величине города области (Исиль-Куля) составляет всего 27 тыс. чел. Это чрезвычайно усиливает центростремительные тенденции в структуре агломерации, способствуя смещению способа агломеризации от района к агломеризации от города.
Такое смещение вызывает миграционный отток населения районов в центральные города, сдерживая экономическое развитие пригородов.
Неотъемлемый признак городской агломерации маятниковая миграция, охватывающая центральный город и пригородную зону, а также высокая степень концентрации в центральном городе промышленного, банковского и торгового капитала, обеспечивающего значительные масштабы экономического влияния на сопряженные территории. Первые городские агломерации выявились в СССР в ходе переписи 1926 г., когда были выделены 9 городских агломераций: Москва, Ленинград, Ростов-на-Дону, Харьков, Киев, Одесса, Баку, Тифлис и Ташкент. За 1959-1989 гг. их число увеличилось с 26 до 49 и включало в себя 332 города. Доля населения, приходящаяся на агломерации, в 1989 г. достигла половины всей территории СССР.
Центрами городских агломераций в современной России являются большинство городов-миллионников, а также Новокузнецк, Иркутск, Сочи и некоторые другие.
Мегаполисы
Следующая стадия укрупнения и слияния городских поселений создание мегаполисов. Схематически трансформация городского поселения от поселка до мегаполиса представлена на рис.
2.6.1.
Мегаполис представляет собой взаимосвязанную систему агломераций. В 1990 г. 33 % городского населения мира было сосредоточено в городах с численностью населения более 8 млн чел. В США в 35 городах-миллионниках живут более 100 млн чел.
Самый крупный американский мегаполис на Северо-Восточном побережье включает 50 млн чел. В Бангкоке проживает 50 % всего городского населения Таиланда, в Сеуле не менее 30 % населения Южной Кореи, в Стамбуле 20 % населения Турции.
Бесконтрольное расширение мегаполисов сопряжено с целым рядом серьезных социальных, экономических и экологических проблем. Так, исследования процессов урбанизации выявили, что по мере расширения границ городов растет отчужденность людей по отношению друг к другу, снижается общественная активность, что компенсируется, однако, усилением процессов этнической и экономической сегрегации на городской территории, а также укреплением родственных и дружеских связей. Экологические последствия мегаполизации заключены в обострении таких проблем, как загрязнение воздуха, антисанитария на улицах, автомобильные пробки и т. п.
Вопросы для самоконтроля
1. Что такое пригородная зона?
2. С какими преимуществами и какими проблемами связано существование пригородной зоны?
3. Что такое городская агломерация?
4. Что такое мегаполисы и как они возникают?
Эволюция и устойчивое развитие городов. Жизненный цикл города и его фазы
Всякой системе свойствен особый жизненный цикл возникновения, развития и угасания. Как человек проходит свою жизнь от младенчества до старости, так и город, будучи динамичной системой, изменяющейся во времени, объективно проходит в своем жизненном цикле определенные этапы (фазы).
Для принятия управленческих решений по развитию города органы местного самоуправления должны объективно оценить существующую ситуацию в своем городе, определить, на каком этапе жизненного цикла находится город в данный момент.
П. Ореховский [7] выделяет следующие фазы жизненного цикла города: развитие (имеется в виду интенсивный рост), рост (имеется в виду замедляющийся рост), стагнация, упадок. При отсутствии целенаправленного воздействия на развитие города переход его из одной фазы в другую происходит стихийно, естественным путем.
Интенсивный рост состояние города, когда общая площадь жилья и объем общественных благ увеличиваются быстрее количества жителей и количества рабочих мест. Чаще всего это связано со строительством или расширением градообразующих предприятий или другими факторами, обеспечивающими инвестиционную привлекательность города. Безработицы в таком городе нет, может наблюдаться дефицит рабочих мест, комфортность проживания (объем жизненных благ на душу населения) возрастает, состояние городской среды улучшается. Город становится все более притягательным для жителей других районов.
Наращивание объемов жилищного строительства привлекает все новых переселенцев. Такое состояние не может продолжаться долго, и город переходит в фазу замедляющегося роста.
Замедляющийся рост состояние города, когда количество жителей и рабочих мест растет быстрее, чем строительство жилья и увеличение объема жизненных благ. Большинство городов советского периода сразу начинали свою жизнь с этой фазы. Отставание строительства жилья и объектов инфраструктуры чаще всего связано с недостатком инвестиций, а также с недостатком земли под застройку. Данная фаза характеризуется прекращением дальнейшего развития градообразующих предприятий и ростом степени износа их основных фондов.
Следствием снижения инвестиционной деятельности является рост удельного веса старого жилищного фонда и затрат на его поддержание. Состояние городской среды перестает улучшаться.
Город становится менее удобным для жизни, но все еще притягателен для переезда в него из-за наличия рабочих мест, в том числе высокооплачиваемых. Сохранение такого положения в течение длительного периода неизбежно переводит город в фазу стагнации.
Стагнация состояние города, когда разрыв между количеством рабочих мест и объемом жилищного фонда и жизненных благ достигает такой величины, что прирост населения за счет миграции прекращается. В данном случае имеет значение и экологический фактор, связанный с промышленным ростом.
На этом этапе отсутствие работы или занятость на убыточных предприятиях вызывают желание людей уехать в другое место, но их сдерживает невозможность продать жилье по хорошей цене. Состояние городской среды начинает ухудшаться.
Под упадком понимается состояние города, когда дискомфортность жизни в нем, вызванная плохими жилищными условиями, недостаточным уровнем предоставляемых общественных благ, неблагоприятной экологической ситуацией и отсутствием перспектив трудоустройства приводит к сокращению рабочих мест и оттоку населения. Старение промышленных предприятий или исчерпание ресурсов на добывающих предприятиях ставит вопрос об их закрытии.
Состояние городской среды катастрофически ухудшается. Город оказывается в крайне тяжелой ситуации.
Такие города называют депрессивными. Депрессивные города, как правило, не могут самостоятельно решить проблемы выхода из стадии упадка и нуждаются в чрезвычайной государственной поддержке. Государство со своей стороны также заинтересовано в ликвидации депрессивных городов, ибо они становятся центрами социально-экономической напряженности и оказывают негативное воздействие на близлежащие территории.
Характерными примерами депрессивных городов явились в 1990-х гг. шахтерские города в Республике Коми, Кузбассе и некоторых других регионах, когда вследствие закрытия нерентабельных угольных предприятий здесь возникла кризисная ситуация.
Определение этапа жизненного цикла города является важнейшим средством оценки состояния и перспектив развития городской территории, основой для выработки управленческих решений и выбора стратегических приоритетов политики его руководства.
Переход от состояния стагнации или упадка города к фазам развития требует выявления и эффективного использования точек, ядер роста, объективно существующих или потенциально возможных факторов, предпосылок, объектов, структур, с помощью которых можно переломить ситуацию. Такие ядра роста могут обнаружиться в градообразующей сфере (новые технологии на предприятиях, новые, конкурентоспособные виды продукции), в природных факторах (высокоэффективные полезные ископаемые, транспортное положение, лечебные, туристические и другие факторы), в научной, образовательной, культурной и других сферах.
Обеспечение устойчивого развития города
В процессе развития города и при организации перехода депрессивного города в фазы развития важно, чтобы это развитие было устойчивым.
Градостроительный кодекс РФ дает следующее определение устойчивого развития. Устойчивое развитие - развитие территорий и поселений при осуществлении градостроительной деятельности в целях обеспечения градостроительными средствами благоприятных условий проживания населения, в том числе ограничение вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и ее рациональное использование в интересах настоящего и будущего поколений.
В приведенном определении важно следующее. Во-первых, достижение разумного баланса между хозяйственной деятельностью человека и состоянием окружающей природной среды.
Во-вторых, учет интересов не только настоящего, но и будущих поколений.
Термин устойчивое развитие появился сравнительно недавно. Растущая концентрация промышленных предприятий на городских территориях, бесконтрольное увеличение масштабов застройки, сокращение доли рекреационных территорий, замещаемых зонами производственного назначения и новыми линиями транспортных и инженерных коммуникаций, привели к нарушению равновесия техногенной и природной среды. Чем крупнее и благоустроеннее становятся города, тем больше ресурсов им требуется из окружающей среды и тем выше риск нанесения природной среде непоправимого ущерба. Эта проблема связана, во-первых, с концентрацией значительного числа людей в одном месте, во-вторых, с человеческой психологией и этикой.
Человеку трудно осознать, что потребление ресурсов может быть ограниченным, что нужно задумываться о потребностях будущих поколений. В противовес этой тенденции была выдвинута идея о необходимости переосмысления традиционных и формирования новых базовых принципов развития городов, названных концепцией устойчивого развития.
Эта концепция опирается на сочетание экономических, социальных и экологических критериев, учитывающих интересы будущих поколений.
Идея устойчивого развития носит глобальный для человечества характер и основана на необходимости сочетания темпов роста и направлений развития экономики с природными возможностями планеты. В научном мире проблема устойчивого развития стала активно обсуждаться в середине XX в. В 1983 г. была создана международная комиссия ООН по окружающей среде и развитию, выдвинувшая тезис о том, что человечество способно сделать свое развитие устойчивым, т. е. обеспечить, чтобы оно удовлетворяло нужды нынешнего поколения, не подвергая риску интересы будущих поколений.
В обеспечении устойчивого развития человечества решающая роль принадлежит городам, причем наиболее острыми из городских проблем с позиций устойчивого развития являются проблемы энергосбережения и утилизации отходов.
В 1994 г. участниками Европейской конференции по проблеме устойчивого развития больших и малых городов (Ольборг, Дания) была принята Хартия устойчивого развития европейских городов. Союзом российских городов разработана Концепция устойчивого развития российских городов в начале нового века. Аспектами устойчивого развития, изложенными в хартии, являются:
¦ устойчивое развитие как творческий процесс поиска баланса, происходящий на уровне города;
¦ направленность городской экономики на устойчивое развитие;
¦ социальное равенство для устойчивого городского развития;
¦ планирование устойчивого землепользования;
¦ разумное планирование передвижения по городу;
¦ местное самоуправление как предварительное условие;
¦ граждане основные действующие лица и т. д.
Обеспечение устойчивого развития города требует активной, целенаправленной собственной политики городской власти. Эта политика должна быть одновременно реалистичной и эффективной.
Иногда употребляют термин активный город в отношении города, имеющего и реализующего такую политику. Это город-предприниматель, сплоченный, имеющий привлекательную для потенциальных инвесторов идею городского развития, поддержанную деловыми кругами и населением города (вторым и третьим секторами городского сообщества), готовый к конкуренции с другими городами за привлечение внешних ресурсов развития, умело рекламирующий себя.
Цели поддержания устойчивого состояния города и достижения его устойчивого развития могут вступать в противоречие. Одна из задач муниципального управления достижение возможного баланса этих целей, распределение имеющихся ограниченных ресурсов на решение текущих и перспективных задач.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы основные фазы развития города?
2. Каковы симптомы стагнации и упадка города?
3. Какие условия необходимы для вывода города из состояния депрессии?
4. Что входит в понятие устойчивое развитие города?
КОНЦЕПЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Глава 3 знакомит читателя с теоретическими и методологическими основами муниципального управления. Исследуются особенности муниципального управления, его отличия от других видов управленческой деятельности, рассмотрен в общем виде процесс муниципального управления.
Раскрываются базовые понятия: муниципальной деятельности, муниципальной политики, муниципальных услуг. Формулируется система целей муниципальной деятельности. Изучается роль человека в системе муниципального управления.
Обосновывается необходимость стратегического подхода к решению проблем муниципального управления.
Материал главы позволит понять и усвоить основные принципы муниципального управления, чтобы использовать их при изучении вопросов управления отдельными видами (направлениями) муниципальной деятельности.
Специфика муниципального управления. Муниципальное управление как вид управленческой деятельности
В СССР управление рассматривалось в двух основных аспектах, связанных либо с производством материальных благ и услуг (хозяйственное управление), либо с деятельностью органов власти различных уровней (государственное управление). Управлять значило управлять производственными процессами и организациями разного уровня либо быть включенными в разветвленную систему государственного управления.
Управление местным развитием, соответственно, входило в круг полномочий либо государственного (по линии партийных и советских органов), либо хозяйственного (по линии министерств и ведомств) управления. С позиций хозяйственников управление жизнедеятельностью территории рассматривалось как составная часть обеспечения основного производственного процесса: город или поселок социальный цех предприятия, село социальный цех колхоза или совхоза. В рамках представлений о государственном управлении управление локальной территорией рассматривалось как обеспечивающее внешние задачи воспроизводства и развития государства. При этом государственная линия во многом определялась не общегосударственными, а отраслевыми интересами.
Территория (особенно городская) оказывалась поделенной между сферами влияния разных отраслей, каждая из которых преследовала свои ведомственные интересы.
Управление воспроизводством и развитием городского или сельского поселения как места проживания людей, как самостоятельной цели возникло в России лишь в конце XX в. на волне демократизации общества как принципиально новый тип и уровень управления. Оно не подпадает ни под один из ранее сложившихся типов управления.
Идеология муниципального управления ориентирована на ценности, ресурсы, задачи и возможности, связанные с локальной территорией, и созвучна традиционным российским основам организации местной жизни.
Характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности являются:
¦ концепция муниципального управления опирается на философию и базовые принципы местного самоуправления;
¦ в системе муниципального управления объектами управления являются локальная территория и происходящие на ней социально-экономические процессы;
¦ в системе муниципального управления имеются два субъекта управления: население муниципального образования (местное сообщество) и органы местного самоуправления, действующие от имени местного сообщества.
Схематически система муниципального управления представлена на рис. 3.1.1.
Можно сравнить с кооперативом или акционерным обществом, участники которого объединились в целях реализации общих интересов. В качестве иллюстрации в табл.
3.1.1 показаны сходства и различия между акционерным обществом и муниципальным образованием. Наконец, пятая особенность муниципального управления множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный характер. Из этого логически следует и стремление муниципальной власти решать каждую из таких проблем локальными мерами.
При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для муниципальной власти особенно сложной задачей. В отличие от государственного управления, где важность стратегических проблем признавалась всегда, в муниципальном управлении легко отдать приоритет тактике действий перед стратегией, латанию дыр перед перспективой.
Поэтому обеспечение стратегического подхода в муниципальном управлении приобретает особую важность. Эти вопросы рассматриваются в разделе 3.5.
Общий вывод состоит в том, что муниципальное управление является более сложным и более рискованным занятием, чем любая другая управленческая деятельность. Ни в одном другом виде управленческой деятельности нет столь глобальной зависимости муниципальной власти как субъекта управления от воли и интересов населения и как второго субъекта, и как объекта управления.
За государственным управлением стоят социальная машина и тщательно разработанные процедуры, сила формы, закона и инструкций, легитимного принуждения. Для муниципального управления все это нехарактерно.
Особенности процесса управления и принятия решений на муниципальном уровне
Процесс муниципального управления и принятия управленческих решений предполагает управляющие воздействия субъекта управления (населения и органов местного самоуправления) на объект управления (муниципальное образование). В муниципальном управлении сами субъекты управления неизбежно привносят в систему управления элементы неопределенности и субъективности принимаемых решений.
Следовательно, особенности процесса муниципального управления вытекают из особенностей самого муниципального образования как объекта управления, а также из особенностей муниципального управления как вида управленческой деятельности.
С точки зрения возможностей воздействия субъекта управления на объект управления необходимо разделить характеристики муниципального образования, рассмотренные в главе 2, на устойчивые, изменение которых в процессе управления затруднено, и изменяемые, восприимчивые к управляющим воздействиям (рис. 3.1.3).
Устойчивые характеристики муниципального образования как объекта управления характеризуются тем, что их изменение приводит к изменению сущностных параметров объекта и влечет за собой коренное изменение соотношений между объектом и субъектом управления. Поэтому процесс муниципального управления осуществляется главным образом через воздействие на изменяемые характеристики муниципального образования.
Например, повышая квалификацию трудовых ресурсов или совершенствуя систему взаимоотношений органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и структурами гражданского общества, можно добиться существенного улучшения социально-экономической ситуации в муниципальном образовании.
Процесс муниципального управления, как и всякий управленческий процесс, включает изучение и анализ исходной ситуации, планирование, координацию, разработку, принятие и реализацию управленческих решений, контроль над их осуществлением.
Муниципальное управление в этом смысле служит формой организации муниципальной деятельности. Предметом муниципальной деятельности являются благоустройство жизни на территории муниципального образования (благоустройство в широком смысле, как устройство на благо людей) и организация оказания населению различных муниципальных услуг. Эта деятельность многогранна и многоаспектна, поэтому можно говорить об отдельных сферах муниципальной деятельности: охрана общественного порядка, водоснабжение, школьное образование и т. д.
