Критерии и измерители эффективности муниципального управления
¦ обоснование и выбор системы и структуры показателей эффективности муниципального управления, причем как показателей текущего функционирования, так и показателей стратегического развития муниципального образования;
¦ определение критериев и измерителей эффективности муниципального управления;
¦ разработка методов расчета отдельных показателей.
Для оценки эффективности муниципального управления может быть предложена система показателей, представленная на рис. 8.7.1.
Критерии и измерители эффективности муниципального управления
При определении системы критериев и измерителей эффективности муниципального управления можно выделить следующие критерии оценки муниципального управления: действенность, экономичность, качество, соотношение результатов и затрат, удовлетворенность работой, внедрение инноваций.
психологических условиях работы с фактическими условиями.
Внедрение инноваций отражает реальное использование новых достижений в области организации управления для достижения поставленных целей.
Измерителями эффективности муниципального управления могут быть: общая социальная эффективность, эффективность организации муниципального управления и эффективность системы муниципального управления. В качестве измерителя общей социальной эффективности муниципального правления выступает динамика уровня и качества жизни населения с учетом сделанных выше оговорок.
Два других измерителя могут быть разложены на отдельные компоненты (табл. 8.7.1).
1. Степень достижения основных целей муниципального управления
2. Сочетание потребностной, результативной и затратной эффективности (пояснения см. ниже)
3. Эффективность каждой подсистемы, входящей в систему муниципального управления
Определение эффективности организации муниципального управления
Показатели, используемые при оценке эффективности организации муниципального управления, представлены на рис. 8.7.2.
Они могут быть разделены на три группы.
Первая группа показателей характеризует эффективность процесса управления, т. е. соотношение затрат и результирующих показателей управленческого труда. В качестве затрат на управление могут применяться такие легко измеряемые показатели, как текущие расходы на содержание аппарата управления, эксплуатацию технических средств, содержание зданий и помещений, подготовку и переподготовку кадров управления.
Результирующие показатели процесса управления могут оцениваться как количественно, так и качественно и использоваться в качестве критериев эффективности, когда организационная структура изменяется в направлении улучшения одного или группы показателей без изменения (ухудшения) остальных.
Производительность аппарата управления может определяться объемом выработанной в процессе управления информации. Поіх экономичностью аппарата управления понимаются относительные затраты на его функционирование (например, удельный вес затрат на содержание аппарата управления).
Адаптивность системы управления определяется ее способностью эффективно выполнять заданные функции в определенном диапазоне изменяющихся условий. Чем шире этот диапазон, тем более адаптивной считается система.
Гибкость системы управления характеризует свойство органов управления изменять в соответствии с возникающими задачами свою роль в процессе принятия решений и налаживать новые связи, не нарушая присущей данной структуре упорядоченности.
технического уровня системы муниципального управления, может быть представлена в виде формулы:
Эоту = (К1 + К2 + КЗ + К4 + К5 + Кб + К7 + К8 + К9 + КІО + К11) / 11, где
Эоту эффективность организационно-технического уровня системы муниципального управления;
К1 уровень разделения труда служащих;
К1 = С1/С, где
С1 число служащих, действующих на основе должностных инструкций;
С общее число служащих;
К2 уровень технологичности управления;
К2 = Ф1 / Ф, где
Ф1 число функций органа или структурного подразделения, на выполнение которых имеются инструктивные или методические материалы;
Ф общее число функций органа или структурного подразделения;
КЗ уровень контроля за исполнением управленческих решений;
КЗ = Р1/Р, где
Р1 число контролируемых решений;
Р общее число решений;
К4 уровень планирования деятельности служащих;
К4 = Сп / С, где
Сп число служащих, работа которых планируется;
С общее число служащих;
К5 уровень числа служащих, текущие результаты которых постоянно оцениваются;
К5 = Со / С, где
Со число служащих, текущие результаты которых постоянно оцениваются;
С общее число служащих;
Кб уровень стабильности кадров;
Кб = 1 - С2 / С, где
С2 число служащих, уволенных за год;
С общее число служащих;
К7 уровень дисциплинированности кадров;
К7 = 1 - СЗ / С, где
СЗ число служащих, получивших за год дисциплинарные взыскания;
С общее число служащих;
К8 уровень организации рабочих мест служащих;
К8 = 1 - С4 / С, где
С4 число служащих, рабочее место которых соответствует требованиям научной организации труда на площади, оснащенной в соответствии с условиями труда;
С общее число служащих;
К9 уровень технической вооруженности служащих;
К9 = 1 - С5 / С, где
С5 число служащих, использующих персональные компьютеры;
С общее число служащих;
КІО уровень организации профессиональной подготовки служащих;
К10 = 1 -С6/С, где
С6 число служащих, прошедших профессиональную подготовку;
С общее число служащих;
К11 уровень работы с обращениями граждан в органы муниципального управления;
К11 = 1-01/0, где
01 число обращений граждан, по которым приняты решения в установленные сроки;
О общее число обращений граждан.
Определение эффективности системы муниципального управления
Для оценки эффективности системы муниципального управления могут использоваться следующие методы.
1. Оценка степени достижения основных целей муниципального управления.
Эффективность системы муниципального управления по данному методу рассчитывается по формуле:
Эц = Кув х Куж х Кунпч,
где
Эц обобщенный коэффициент достижения целей системы муниципального управления;
Кув коэффициент уровня выживания населения соответствующего муниципального образования;
Куж коэффициент уровня жизни населения на соответствующей территории;
Кунпч коэффициент уровня нарушений прав человека в соответствующем муниципальном образовании.
2. Метод соотношения потребностной, результативной и затратной эффективности.
Нередко считают, что отношение достигнутых результатов к поставленной цели (целевая эффективность) и отношение ресурсов к этим результатам (затратная и ресурсная эффективность) исчерпывают любую эффективность управления. Тем не менее недостаточно различать эффективность результативную (целесообразную) и экономическую (затратную).
Недостаточно говорить о целесообразности и результативности затрат. Необходим еще и анализ обоснованности самих целей деятельности, т. е. анализ эффективности муниципальной деятельности с точки зрения соответствия ее целей нормативным идеалам и ценностным нормам, принимаемым местным сообществом на определенном этапе его развития.
Комплексному понятию эффективности соответствует выражение:
Эк = Ц/ ПхР/ЦххР/3,
где .
потребностной эффективности (отношение целей к потребностям, идеалам и нормам) соответствует формула:
Эф = Ц / П;
результативная эффективность (отношение достигнутого результата к преследуемым целям) измеряется с помощью выражения:
Эф = Р / Ц;
наконец, для определения затратной эффективности (отношение затрат к достигнутым результатам) используется формула:
Эф = Р/3.
3. Метод оценки эффективности системы муниципального управления на основе оценки эффективности управления в каждой входящей в нее подсистеме.
Задача сводится к решению частных задач оценки эффективности системы управления в отдельных сферах муниципальной деятельности и выведению совокупной оценки эффективности на основе рейтинговых значений важности отдельных сфер. Рейтинговые значения в каждом случае могут быть определены экспертно, исходя из степени остроты отдельных проблем в конкретном муниципальном образовании и в определенный период времени.
Таким образом, эффективность муниципального управления многогранное понятие. Она может быть измерена только системой показателей. Для измерения эффективности муниципального управления требуется совокупность не-
скольких методических подходов, при каждом из которых эффективность имеет свое качественное содержание. Поэтому в каждом конкретном случае необходимо обосновать и разработать систему критериев и показателей, которая по своей сложности соответствовала бы сложности самого объекта управления. При этом наряду с локальными и частными критериями, отражающими отдельные стороны и уровни управления, необходимы обобщающие критерии и интегрированные показатели эффективности. .
Вопросы для самоконтроля
1. Для чего необходимо измерять и оценивать эффективность муниципального управления?
2. В чем состоят сложности измерения и оценки эффективности муниципального управления?
3. Может ли и в какой мере показатель изменения качества жизни населения служить показателем эффективности муниципального управления?
4. Какие показатели могут быть использованы для оценки эффективности отдельных компонентов муниципального управления?
ОСОБЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ
В настоящей главе рассматриваются принципы и особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, правовые основы управления этими городами, законодательство городов федерального значения о местном самоуправлении и практический опыт организации муниципального управления в Москве и Санкт-Петербурге.
Результатом изучения главы должно быть понимание особенностей муниципального управления в городах федерального значения и возможных путей повышения эффективности местного самоуправления в этих городах.
Специфика и законодательная база организации местного самоуправления в городах федерального значения. Специфика управления крупнейшими и столичными городами
Москва и Санкт-Петербург являются мегаполисами со всеми присущими им особенностями:
¦ многомиллионным населением;
¦ высоким уровнем ежесуточной внутригородской и пригородной миграции;
¦ сосредоточием общефедеральных государственных, общественных и политических структур;
¦ наличием крупнейших систем жизнеобеспечения федерального значения (железнодорожные, автомобильные и авиационные узлы, центры управления энергетическими системами и др.);
¦ наличием большого количества иностранных посольств и представительств.
Москва и Санкт-Петербург крупнейшие научные и культурные центры страны. При этом Москва столица современной России, а Санкт-Петербург бывшая столица Российской империи.
Специфика организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения городов федерального значения определяет их особенности как объектов управления (рис. 9.1.1).
Эти особенности существенно осложняют организацию местного самоуправления. Масштаб города федерального значения слишком велик для решения всех вопросов местного значения на общегородском уровне, а создание внутригородских муниципальных образований осложнено многими перечисленными особенностями.
Границы между внутригородскими муниципальными образованиями зачастую условны и далеко не всегда могут быть обозначены реальными преградами в виде оживленных автомагистралей, железных дорог, рек, промышленных или парковых зон и т. п. Если человек проживает в одном муниципальном образовании, работает в другом, удовлетворяет свои культурные потребности в третьем, а занимается спортом в четвертом, то затрудняется формирование местного сообщества территориального коллектива, связанного условиями совместного проживания и необходимостью удовлетворения коллективных потребностей в рамках локальной территории.
Петербурга в соответствии с Конституцией РФ является их статус субъектов РФ. В то же время они являются городскими поселениями, в которых должно осуществляться местное самоуправление.
Однако ни Конституция РФ, ни Федеральный закон 1995 г. не дали ответа на вопрос, являются ли Москва и Санкт-Петербург муниципальными образованиями или таковыми могут быть только внутригородские территории этих городов.
Впервые специфика городов федерального значения нашла отражение в принятых в марте 1997 г. ( 55-ФЗ) поправках к Федеральному закону 1995 г. Изменения регулировали: вопросы территорий, на которых создаются муниципальные образования; компетенцию органов местного самоуправления; объекты собственности, передаваемые органам местного самоуправления. В частности, было указано, что на внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов РФ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Население городских поселений, входящих в состав субъектов РФ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.
Однако и эта формулировка не дала ответа на вопрос, могут ли Москва и Санкт-Петербург (наряду с внутригородскими территориями) рассматриваться как муниципальные образования и, соответственно, должны ли на общегородском уровне формироваться органы местного самоуправления. Следствием этой неопределенности стало провозглашение Уставом Москвы двойного статуса города.
Было установлено (редакция Устава 2000 г.), что жители Москвы в совокупности образуют городское сообщество и осуществляют самоуправление. Представительный и исполнительный органы власти города Москвы имеют двойной статус, т. е. одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти.
В то же время согласно Уставу Санкт-Петербурга его органы власти являются только государственными органами, а органы местного самоуправления, создаваемые на территории Санкт-Петербурга, не входят в систему органов государственной власти.
Большое значение имеет провозглашенное Федеральным законом 1997 г. 55-ФЗ соблюдение при организации местного самоуправления принципа единства городского хозяйства в городах федерального значения. Этот принцип позволяет предотвратить угрозу растаскивания объектов городского хозяйства, имеющих общегородское значение, по муниципальным образованиям.
Неопределенность в правовом статусе городов федерального значения была снята лишь в Федеральном законе 2003 г. Статья 79 Закона определяет особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, показанные на рис. 9.1.2.
Эти особенности заключаются в следующем.
1. В соответствии с уставами указанных субъектов РФ местное самоуправление в Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Внутригородской территорией города федерального значения является часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
2. В городах федерального значения установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, а также их преобразование осуществляется законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.
3. Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами этих городов исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами городов федерального значения к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты городов федерального значения.
4. Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяется законами этих городов в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным для муниципальных образований законами этих городов.
Особенности управления некоторыми крупнейшими городами в зарубежных странах
Отмеченные проблемы организации управления в городах федерального значения РФ характерны для всех государств, имеющих в своем составе крупнейшие мегаполисы. Ниже рассмотрены примеры решения этих проблем.
Берлин. Город является одновременно субъектом Федерации (землей) и городом (коммуной).
Соответственно этому двойному статусу органам власти города надлежит решать как государственные задачи, так и вопросы местного значения. Берлин состоит из 12 районов, управление которыми осуществляется в соответствии с положениями о местном самоуправлении. Вопросами общегородского значения Конституцией Берлина признаются общие вопросы управления городом, вопросы деятельности полиции, юстиции, налоговые вопросы, а также все те вопросы, которые требуют незамедлительных действий под ответственность исполнительного органа. К полномочиям районов относятся вопросы, не имеющие общегородского значения.
Районы не имеют выборных органов, не обладают правом принятия нормативных актов и финансовым суверенитетом, а только самостоятельно нанимают персонал и определяют внутреннюю структуру своих органов управления.
Районы города не имеют собственных бюджетов. Все доходы зачисляются в бюджет города, из которого районам на осуществление своих задач выделяется общая сумма.
Этой суммой районы распоряжаются самостоятельно, а по истечении года отчитываются о расходовании выделенных средств. Таким образом, местное самоуправление на внутригородских территориях Берлина практически отсутствует.
Вена. Как и Берлин, Вена имеет двойной статус земли и муниципалитета. На общегородском уровне функции власти осуществляют муниципальный совет и избираемый им бургомистр, который одновременно руководит исполнительным органом города магистратом. Город состоит из 23 районов, в которых осуществляется местное самоуправление.
В районах функционируют районные советы, районный судья, районные руководители и районные ведомства магистрата. Районный совет состоит из 40-60 советников, избираемых населением на 5 лет и работающих без отрыва от основной работы. Районный совет выбирает руководителя районного органа управления, в также образует две постоянно действующие комиссии финансовую и по строительству.
Руководители районных органов управления разделяют ответственность с городскими властями в вопросах поддержания порядка на улицах, уборки отходов и мусора, содержания культурных и исторических памятников, фонтанов и т. д. К совместному владению городских властей и районов относятся строительство транспортных развязок, развитие общественного транспорта, определение порядка и времени работы предприятий сферы торговли, планирования городского строительства, меры по защите окружающей среды.
Формально бюджета у городского района нет. Финансовые средства выделяются по смете из городского бюджета и распределяются по принципу: 40 % средств зависит от количества населения района, 40 % от протяженности дорог и 20 % от числа учащихся в районе. Этими средствами районы распоряжаются самостоятельно, в т. ч. при решении следующих вопросов:
¦ эксплуатация зданий школ и детских садов и благоустройство прилегающих к ним территорий;
¦ дороги и дворы, подъездные пути (поддержание в исправности, проведение дорожно-строительных мероприятий, сооружение транспортных знаков, светосигнальных установок и т. п.);
¦ объекты общественного пользования (поддержание в исправности освещения и часов в общественных местах, сооружение и поддержание в исправном состоянии зеленых насаждений);
¦ разбивка и поддержание в исправности игровых площадок для молодежи, детей дошкольного возраста и площадок для игры в мяч;
¦ руководство клубами для пенсионеров;
¦ экспертные заключения по новому строительству.
Париж. Этот город также наделен двойным статусом коммуны (муниципального образования нижнего уровня) и департамента (территории). Город имеет только один законодательный орган (Совет Парижа) и одну исполнительную власть (мэр Парижа).
Административные подразделения коммуны и департамента, как правило, являются общими.
Город разделен на 20 округов (коммун). Избиратели выбирают на шестилетний срок 354 советников округов, из которых формируются 20 окружных советов.
163 советника, возглавляющие списки кандидатов, являются одновременно советниками Парижа. Сформированный таким образом Совет Парижа выносит решения в зависимости от их назначения: в качестве муниципального совета (органа местного самоуправления коммуны) или Генерального совета (органа местного самоуправления департамента).
Окружные советы возглавляют мэры округов, которые выбираются из числа членов этих советов и являются советниками Парижа. Мэр округа уполномочен вырабатывать решения, относящиеся к его компетенции.
Финансовая деятельность окружного совета связана с обслуживанием оборудования и сооружений, находящихся на его территории, список которых устанавливается законом. Эксплуатационные расходы, связанные с обслуживанием оборудования и сооружений, находящихся в ведении округов, компенсируются за счет дотаций, выделяемых Советом Парижа.
Для исполнения установленных функций в распоряжении мэров округов находятся сотрудники, назначаемые городскими властями по заявкам мэров округов. Последние могут также в случае необходимости использовать возможности городских хозяйственных структур и служб (градостроительство, жилищная политика, уборка территории, транспортные коммуникации, образование и т. д.).
При мэрах округов назначаются генеральные секретари, которые руководят административными службами мэрий округов. Они назначаются мэром города по предложению мэров округов.
Лондон. Отличительной особенностью Лондона является то, что управление в нем реализовано только на окружном (муниципальном) уровне. Город разделен на 32 округа, управляемых муниципальными советами.
Общегородской орган муниципального управления Совет Большого Лондона был упразднен Законом о местном самоуправлении 1985 г. Часть полномочий Совета Большого Лондона была передана окружным советам, а часть (более масштабные функции, требующие широкой координации действий, такие как управление полицией, противопожарной безопасностью, общественным транспортом) специализированным государственным структурам.
