Глава муниципального образования
Глава муниципального образования
Глава муниципального образования является его высшим должностным лицом, воз-, главляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Порядок избрания главы муниципального образования изложен выше. В пределах своих полномочий глава муниципального образования:
¦ представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
¦ подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, правовые акты, принятые представительным органом;
¦ издает в пределах своей компетенции правовые акты;
¦ вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
Глава муниципального образования, являющийся одновременно главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, с мотивированным обоснованием отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений (отлагательное вето). Это решение может быть преодолено представительным органом, если при повторном голосовании за принятие указанного акта проголосовало не менее двух третей от установленного числа депутатов (квалифицированное большинство).
В этом случае глава муниципального образования обязан подписать нормативный правовой акт.
Вопросы структуры и деятельности местной администрации, контрольных и иных органов местного самоуправления рассматриваются в главе 8.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы основания для классификации органов местного самоуправления?
2. В чем особенности представительных и исполнительных органов местного самоуправления?
3. В чем различия моделей организационных структур органов местного самоуправления по федеральным законам 1995 и 2003 гг.? Какой из этих моделей соответствует структура органов местного самоуправления в вашем муниципальном образовании?
4. Какие из существующих согласно Федеральному закону 1995 г. моделей организационных структур местного самоуправления исключает Федеральный закон 2003 г.?
5. Что означает принцип разделения властей применительно к органам местного самоуправления?
Муниципальная служба. Понятия муниципальной службы и муниципального служащего
Под муниципальной службой понимают профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. Основные признаки муниципальной службы показаны на рис. 1.9.1.
В настоящем разделе излагаются правовые основы муниципальной службы в системе местного самоуправления. Вопросы практической организации муниципальной службы в рамках кадрового обеспечения муниципального управления рассматриваются в главе 8.
В процессе прохождения службы муниципальный служащий имеет право на периодическое повышение квалификации, переподготовку (переквалификацию) за счет средств местного бюджета. Во всем мире проблемам подготовки и переподготовки муниципальных служащих уделяется огромное внимание. Существуют детально разработанные программы для различных форм переподготовки и категорий служащих (с полным и частичным отрывом от производства, без отрывают производства и т. п.). Как правило, для занятия более высокой должности нужно пройти очередной цикл переподготовки.
Ведущую роль в подготовке и переподготовке муниципальных кадров играют университеты.
Поощрения и взыскания за работу на муниципальной службе, увольнения за допущенные нарушения осуществляются в соответствии с законодательством РФ о труде.
Служащий прекращает муниципальную службу по личному заявлению, в связи со сроком окончания контракта, выходом на пенсию, по другим основаниям. Увольнение муниципального служащего по инициативе руководителя муниципального органа возможно только по основаниям, предусмотренным законодательством.
Обязанности муниципального служащего и ограничения, связанные с муниципальной службой
Муниципальный служащий обязан:
¦ обеспечивать соблюдение законодательства, защиту прав и законных интересов граждан;
¦ своевременно рассматривать обращения граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления, разрешая их в порядке, установленном законодательством;
¦ обеспечивать каждому гражданину возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы;
¦ исполнять приказы, распоряжения и указания (за исключением незаконных) руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий;
¦ соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией, поддерживать уровень своей квалификации;
¦ не разглашать сведения, составляющие охраняемую законом и иными нормативными правовыми актами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан, в том числе после прекращения муниципальной службы.
Федеральным законом установлен порядок, согласно которому муниципальный служащий ежегодно, а также гражданин при поступлении на муниципальную службу обязаны представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и об имуществе, которые являются объектами налогообложения.
Деятельность муниципального служащего требует определенных ограничений, препятствующих использованию служебного положения в корыстных целях либо в ущерб населению. В частности, согласно Федеральному закону муниципальный служащий не вправе:
¦ заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
¦ быть депутатом всех уровней или выборным должностным лицом местного самоуправления;
¦ заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
¦ состоять членом органа управления коммерческой организации, если ему не поручено по должности участвовать в управлении этой организацией;
¦ быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, где он состоит на муниципальной службе;
¦ использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое муниципальное имущество и служебную информацию;
¦ получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;
¦ получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей;
¦ выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности с другими органами местного самоуправления, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;
¦ принимать участие в забастовках;
¦ использовать служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений.
Муниципальные служащие не вправе образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.
Муниципальный служащий обязан в установленном порядке передавать в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций.
Права и социальные гарантии муниципальных служащих
Муниципальный служащий имеет право на:
¦ ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности муниципальной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;
¦ получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения им должностных обязанностей;
¦ посещение в установленном порядке для исполнения своих должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций, независимо от их форм собственности;
¦ принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с его должностными обязанностями;
¦ замещение вакантных должностей муниципальной или государственной службы с учетом его квалификационного разряда;
¦ увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, а также уровня квалификации;
¦ ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;
¦ проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;
¦ вхождение в профессиональные союзы;
¦ внесение предложений по совершенствованию муниципальной службы;
¦ обращение в соответствующие органы местного самоуправления или в суд для разрешения споров, связанных с муниципальной службой.
Специфика работы муниципального служащего требует установления для него четких социальных гарантий. Федеральный закон определяет, что муниципальному служащему должны быть гарантированы:
¦ условия работы, обеспечивающие выполнение им должностных обязанностей;
¦ денежное содержание и иные выплаты;
¦ ежегодный оплачиваемый отпуск;
¦ медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию;
¦ пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;
¦ обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей, на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;
¦ защита его и членов его семьи в порядке, установленном законами, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.
Муниципальному служащему в зависимости от условий прохождения им муниципальной службы предоставляются в случаях и порядке, установленных уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ, жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов.
Денежное содержание муниципального служащего состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия муниципальной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы и других видов надбавок и выплат, предусмотренных нормативными правовыми актами муниципального образования, законами субъекта РФ и федеральными законами. Минимальный должностной оклад муниципального служащего не может быть ниже минимального должностного оклада государственного служащего соответствующего субъекта РФ.
Максимальный должностной оклад муниципального служащего не может превышать максимального должностного оклада государственного служащего соответствующего субъекта РФ.
Муниципальному служащему устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней, дополнительный оплачиваемый отпуск за выслугу лет; могут предоставляться дополнительные отпуска в случаях и порядке, предусмотренном законодательством субъекта РФ и муниципальными правовыми актами.
Вопросы для самоконтроля
1. Различаются ли между собой понятия занимать муниципальную должность и находиться на муниципальной службе?
2. На каких уровнях власти осуществляется правовое регулирование муниципальной службы?
3. Как подразделяются муниципальные служащие в зависимости от занимаемой должности и квалификации?
4. Какие ограничения и с какой целью накладываются на муниципального служащего?
5. Какие социальные гарантии имеют муниципальные служащие?
Финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления. Экономическая основа местного самоуправления
Для выполнения своих задач муниципальные образования должны обладать необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, иметь право самостоятельного управления и распоряжения ими. Согласно Федеральному закону 2003 г., экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
В настоящем разделе излагаются правовые основы финансово-экономического обеспечения местного самоуправления. Вопросы формирования и использования отдельных компонентов муниципального имущества, финансовых средств, а также вопросы управления экономическими процессами на территории муниципального образования рассматриваются в главе 6.
Во всем мире финансовая автономия является существенной составной частью местного самоуправления. В ст. 9 Европейской Хартии о местном самоуправлении записано, что органы местного самоуправления имеют право на обладание средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций.
При этом финансовые средства должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям.
Состав и использование муниципального имущества
Состав муниципального имущества определяется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Согласно Федеральному закону 2003 г., в состав муниципального имущества входит:
¦ имущество, необходимое для решения вопросов местного значения, включая муниципальные земли и некоторые природные ресурсы;
¦ имущество, предназначенное для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
¦ имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.
Федеральный закон 2003 г. конкретизирует состав муниципального имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов. По закону в муниципальной собственности должно находиться только имущество, необходимое для выполнения полномочий органов местного самоуправления как публичной власти.
Имущество, предназначенное для коммерческого использования (извлечения прибыли), должно быть передано другим собственникам.
Муниципальное имущество в зависимости от его назначения может быть разделено на 2 основные группы: имущество, позволяющее вести хозяйственную де-ятельность, производить товары и оказывать услуги, и имущество, обеспечивающее выполнение управленческих и иных нехозяйственных функций местного самоуправления.
Имущество первой группы закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Оно позволяет хозяйствующим субъектам функционировать, а в ряде случаев извлекать прибыль и платить в бюджет налоги и сборы.
Имущество второй группы, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет казну соответствующего муниципального образования.
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются и управляют муниципальным имуществом. В соответствии с законом они вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления, отчуждать, совершать иные сделки.
Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. При этом доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.
Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы.
Муниципальная собственность признается и защищается государством, как и государственная, частная или иные формы собственности.
Местные бюджеты
Каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет (местный бюджет). Бюджетный кодекс РФ определяет местный бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы РФ. С разделением муниципальных образований на поселения, муниципальные районы и городские округа бюджетная система РФ становится четырехуровневой.
При этом бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в его состав, составляют консолидированный бюджет муниципального района.
В Европейской Хартии местного самоуправления (ст. 9) сформулированы следующие основные требования к финансовым ресурсам местного самоуправления:
¦ достаточность собственных финансовых средств и их соразмерность предоставленным полномочиям;
¦ свобода распоряжения этими средствами при осуществлении своих функций;
¦ поступление хотя бы части финансовых средств местного самоуправления за счет местных сборов и налогов;
¦ защита более слабых органов местного самоуправления за счет процедур финансового выравнивания;
¦ предоставление субсидий не должно идти в ущерб выбора политики органов местного самоуправления.
В зарубежных странах местные бюджеты формируются на территориях административных единиц, имеющих, как правило, выборные (представительные) органы управления.
В Великобритании местные бюджеты существуют в графствах, округах и городах; в Германии в общинах, районах и городах; во Франции в коммунах, департаментах и регионах; в Японии в префектурах, районах и городах; в Италии и Бельгии в коммунах и провинциях; в Дании, Норвегии, Швеции в сельских и городских коммунах и т. д.
Одним из звеньев муниципальных финансов являются средства субъектов хозяйствования. К ним относятся:
¦ финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности;
¦ финансовые ресурсы предприятий, фирм, организаций, используемые ими для финансирования социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов на территории муниципального образования. Субъекты хозяйствования для социальной поддержки своих работников строят и приобретают жилые дома, квартиры, детские дошкольные учреждения, медицинские учреждения, и объекты для отдыха.
Нередко в общем объеме муниципальных финансов средства предприятий, направляемые на социальное развитие, занимают значительный удельный вес.
Государство предоставляет органам местного самоуправления определенные финансовые гарантии, необходимые для обеспечения потребностей населения. Важнейшей гарантией служит гарантия их финансовой самостоятельности, включая собственные источники доходов, самостоятельное формирование, утверждение, исполнение местных бюджетов при соблюдении бюджетного и налогового законодательства.
Самостоятельность формирования местных бюджетов заключается в том, что рассмотрение проекта бюджета, его утверждение, контроль за исполнением и утверждение отчета о его исполнении осуществляет представительный орган муниципального образования. К ведению исполнительных органов относятся составление проекта соответствующего бюджета, его исполнение и распоряжение его средствами, контроль за использованием выделенных бюджетных ассигнований.
Самостоятельность местного бюджета обеспечивается наличием у муниципальных образований собственных источников доходов и их правом определять направления расходования средств.
В соответствии с законодательством в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов РФ.
При недостатке собственных финансовых средств муниципальные образования вправе привлекать заемные средства. От имени местного сообщества они имеют право прибегать к заимствованиям только тогда, когда иное финансирование расходов недоступно или экономически нецелесообразно. Заемные финансовые ресурсы могут привлекаться путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования и кредитов.
Право осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования и выдачи муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов принадлежит главе муниципального образования, если уставом муниципального образования не предусмотрено иное.
Доходы и расходы местных бюджетов
Доходы и расходы местных бюджетов формируются по статьям единой бюджетной классификации, установленной Федеральным законом О бюджетной классификации в РФ с использованием единой методологии и нормативной базы.
Законодательство разделяет доходы местных бюджетов на собственные и полученные в виде субвенций для осуществления отдельных государственных полномочий. К собственным доходам относятся: доходы от местных, региональных и федеральных налогов и сборов, закрепленные за местными бюджетами; средства самообложения граждан; безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований; доходы от муниципального имущества; часть прибыли муниципальных предприятий; штрафы, добровольные пожертвования и иные поступления.
Следует отметить, что, несмотря на декларированную российским законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень их собственных доходов очень низок. Местные налоги и сборы крайне незначительны и позволяют покрывать лишь 2-5 % бюджетных расходов.
В результате органы местного самоуправления не всегда в состоянии обеспечить нормальную жизнедеятельность населения, прогнозировать и планировать социально-экономическое развитие территорий.
Расходы местных бюджетов делятся на текущие и капитальные. К первым относятся расходы, обеспечивающие текущее функционирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также прочие расходы бюджетов, не включаемые в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ.
Расходная часть местных бюджетов включает:
¦ расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством РФ и субъектов РФ;
¦ расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и ссудам;
¦ ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, гражданской ответственности и предпринимательского риска, а также иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.
В расходной части муниципального бюджета предусматривается создание резервных фондов. Их средства расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций в текущем финансовом году.
Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления.
