«Гласность» и «тайна»
Но речь идет не об обычной ответственности, которая в конечном счете сводится к необходимости исправить ошибку или заплатить за нее. Это ответственность божьей милостью, поскольку по французскому праву высшие кадры, занимающие «высшие посты» (этот термин изобретен юриспруденцией Государственного совета), отвечают только перед коллегами или перед политической властью. Как известно, постами распоряжается правительство, а высшие кадры, которые их занимают, могут быть отозваны ad nutum, без всяких оправданий и объяснений, т. е. не обязаны отчитываться.Такая «урезанная» ответственность родственна самым произвольным формам абсолютистского способа правления. Неограниченная (discrйtionnaire*) власть вписывается в особую логику функционирования: логику молчания и полноты власти. Действительно, отзыв с должности здесь обозначает возвращение, реинтеграцию в первоначальный корпус. Этот отзыв не сопровождается ни дискредитацией, ни падением, ни наказанием. Он в порядке вещей. Немотивированному отзыву обязательно сопутствует скромное умолчание. Здесь правит тишина.
«Гласность» и «тайна»
Одно из проявлений власти состоит в том, что она знает, о чем можно говорить публично, а что лучше замолчать, а также в том, чтобы действовать соответственно. Это часть тайны. Здесь — никакого контроля, никакой наглядности, никакой «гласности». Высшие государственные корпуса составляют часть власти государства, тайн государства. Некоторые уполномочены даже обеспечивать ограниченную циркуляцию информации и гарантировать сохранность тайны. Они являются стражами и гарантами государственного порядка, даже если они должны делать это через советы, комитеты, совместные комиссии.
Безусловно, деятельность высших корпусов носит отчасти гласный характер. Они публикуют отчеты, постановления. В постановлениях содержатся и мотивировки. Но мотивировки являются скорее утверждением какой-либо правовой нормы, регламентированным оправданием. В конечном счете сами чиновники и определяют их обоснованность. Мотивировки служат легитимацией решения. Но эти мотивировки стандартны как по форме, так и по содержанию.
Речь идет скорее о риторике, риторике власти, которую никто не может оспаривать. Если только не какие-то другие юристы. Расширился лишь круг легитимации: власть более не использует категорических утверждений типа «десяти заповедей», она дает закодированные мотивировки, которые могут комментироваться толкователями, властью не обладающими.
В такой системе, чем более высокие позиции занимают агенты в пространстве власти, тем меньше разъясняется то, что они делают[39]. Автоматизм и неболтливость — таковы два свойства функционирования этой системы ответственности. Занимая «высший пост», кадры получают двойную защиту: замалчивание и реинтеграция. Исключение за совершенную ошибку — случай крайне редкий, а когда это происходит, то об этом также молчат. Воплощая государство, представители корпуса не могут ошибаться как таковые. И именно в этом качестве они «служат» государству: поведение высших чиновников совершенно отделено от их личности и связано только с их функциями[40]. Они действуют ex officio. Так, почтовый служащий, вскрывающий письма при исполнении своих служебных обязанностей, может быть снят с работы. А члена Госсовета, разгласившего какие-то решения Совета министров, не наказывают, по меньшей мере, формально, даже если официально отстраняют от деятельности его корпуса.
Повторная интеграция — это козырь для корпуса, поскольку система перехода туда и обратно, эта непрерывная циркуляция способствует укреплению власти корпуса и, тем самым, власти его членов. Как в семье, где кто-то уходит, а кто-то возвращается или приходит, все члены при этом имеют одни и те же свойства, предрасположенности. Это нормальный способ управления корпусом госслужащих. Потому что даже те, кто отделился от него, все же принимают в нем участие.
Прежде всего, условия назначения обсуждаются с главами корпуса, и всегда остается возможность вернуться обратно, в корпус при каких-то поворотах, которые делает политическая или личная жизнь. Не будет большим преувеличением сказать, что часто не столько министры выбирают из членов высших корпусов претендентов на «высшие должности», сколько члены корпусов выбирают себе министров. Если только они сами не министры.
Проявляют ли себя члены высших чиновничьих корпусов, когда они выходят на «авансцену», когда они, как говорится, берут на себя «общественные обязанности»? В качестве политических деятелей — непременно. Это — правило игры, но по отношению к нему они все же соблюдают некоторую дистанцию, что обеспечивает им принадлежность к корпусу. Но в качестве представителей своего корпуса — нет. Граница между политической и административной деятельностью, как известно, существенна для французского государственного права. Это средство, благодаря которому высшие корпуса защищают себя от опасностей политической жизни и той специфической ответственности, которую она налагает[41].
Могут ли высшие корпуса сохранить эту функцию внутренней полиции, эту традицию молчания, характерную для всякой закрытой группы, в то время, как социальные и экономические функции государства сокращаются? Сегодня некоторые их члены занимают позиции, для которых они не были ни подготовлены, ни обучены. Сжимается защищенная область высших корпусов; одновременно их члены вынуждены принимать личное участие в экономической и политической власти. Правила куртуазности, сдержанности, хорошего воспитания, которые диктует внутреннее функционирование корпусов, возможно, скоро потеряют одно из социальных оснований, обеспечивавших их эффективность. Поскольку, по мере того, как деятельность госслужащих перестает регулироваться публичным правом, к ним все более приложимым становится частное право и, более конкретно, уголовное.
Кроме того, принципы легитимности общественной деятельности в двойном смысле этого термина (т. е. одновременно государственной и публичной), все более подвергаются угрозе со стороны новых средств выражения — масс медиа, уйти от которых становится все труднее. Медиатизация действует двумя способами: она стремится сделать публичным то, что до сих пор оставалось в сфере частного; будь то жизнь индивидов или деятельность чиновников, она обязывает социальные сектора пользоваться общедоступным языком для того, чтобы быть понятыми и даже получить одобрение публики, которая не обладает такой же культурой[42].
В настоящее время меня интересует функционирование судейства в его взаимоотношениях с СМИ. Поражает, до какой степени судейство — внутренняя деятельность судейского корпуса и самих судей — подчиняется общественному суждению; как много говорят или пишут некоторые судебные ведомства для того, чтобы оправдать то, что делают они или их коллеги. Это не только творчество представителей корпусов, руководителей, профсоюзных деятелей или президентов специализированных магистратов.
Так, Госсовет занимается вопросами весьма щепетильными, которые интересуют СМИ (например, обсуждение обязанностей государственных деятелей, споры о выборах, государственный порядок и т. д.), он высказывает свое мнение по очень деликатным вопросам (например, дело «об исламском платке»*, дело о лицах, «не имеющих документов» и т. д.). В первый раз это произошло, когда вице-президент Государственного совета Марсо Лонг в интервью, опубликованном в газете «Монд», высказался о правомерности циркуляра министра Национального образования по поводу ношения платка. То же самое сделал и его преемник Рено Денуа де Сэн-Марк, который напомнил в газете «Ле Круа», что «школа должна объясниться по поводу исключения учениц с ”покрытыми головами“». И добавляет, отвергая обвинения депутата в адрес Госсовета в «прислуживании интегризму»: «В 1910-х годах некоторые светские активисты уже упрекали нас в связи с уличными религиозными шествиями в том, что мы оказываем услугу клерикалам. <...> Мы и сегодня стоим на тех же принципах»[43]. Если решения, мнения подвергаются обсуждению, то делается это «в целом» и только специалистами или же заинтересованными политическими деятелями: ни один член Госсовета не был подвергнут критике на персональном уровне, и ни один из них не участвует в публичных или массовых дискуссиях от себя лично — за исключением (в последние несколько лет) вице-президента совета, но и он выступает обычно не как представитель своего профессионального корпуса[44].
Республика учредилась во Франции благодаря государству — администратору, распределителю, строителю, инженеру и хозяину. Оно совмещает в себе все функции, которые превращают сообщество в коллектив. Я проводил исследование высших школ по подготовке государственных служащих. Были представлены все сферы государственной деятельности: не только школы «власти» (Национальная школа администрации, Национальная школа судейства, Высшая школа полиции, Национальная школа налогов), но и Историко-архивная школа, Национальная школа культуры, Национальная школа пожарников и т. п. Вездесущее, всемогущее, всеведующее: именно с таким типом государства идентифицируют себя высшие государственные функционеры.
Сегодня «государственная знать», по выражению Пьера Бурдье[45], предает государство, которое более не обеспечивает ему требуемые должности и прибыли. Она обращается к политической карьере, к предпринимательству, консалтингу, переходит в общественные, частные или международные организации.
Уже можно наблюдать траектории тех, кто, совершив единожды свою политическую миссию или не всегда успешный переход из государственного сектора в частный, возвращаются обратно в свой профессиональный государственный корпус. Конечно, для многих это возвращение является вынужденным, за неимением лучшего; редко они это делают с радостью. Некоторые параллельно пишут агиографические книги, «готовясь» к политической карьере, в ожидании лучших дней. Но наступят ли они? Мы говорили о государстве всеобщего благоденствия (Йtat-providence). Если это выражение и имеет смысл, то таковым государство действительно было для какой-то части господствующего класса, и даже, может быть, для всего этого класса. Один из аспектов дискуссии относительно конца государства всеобщего благоденствия находит свое обоснование в том кризисе, который охватывает сегодня всю сферу высшей государственной деятельности и способ функционирования соответствующих институций.
Центральной темой данной статьи является тема легитимности власти. Легитимная власть — это власть, которая не показывает себя как власть. Однако, сегодня повсеместно раздается общая критика в адрес государственной компетентности: неспособность к модернизации, к обеспечению порядка и безопасности, безответственность и т. п. Критиками часто выступают как раз те, кто руководит государством. Эта критика, независимо от того, насколько она обоснована, является симптомом не столько кризиса функционирования государства, сколько разложения социальной базы не его самого, а данной формы абсолютного этатизма: государства как целого, целого, гарантированного государством.
Это разложение — термин, безусловно, слишком сильный — проявляется на трех уровнях: национальное государство не является более хозяином самых важных экономических решений, что оправдывало его контроль над частью средств производства; оно также все более теряет свои прерогативы на локальном уровне, причем во всех областях и, в частности, в сфере городской инфраструктуры, культурного обслуживания и т. д.; наконец, государство не контролирует более освещение и интерпретацию своих решений. Самым крайним примером тому стали, безусловно, случаи судебных процессов или судебных расследований, воспроизведенных перед телекамерами: внешне здесь есть все признаки законности, хотя она соблюдается только в отношении некоторых сложных правил ведения процесса (в частности, приведения доказательств).
Такая потеря части монополии на государственную власть неизбежно сопровождается потерей легитимности. В этих условиях упадка, утраты контроля и гарантий все становится «возможным». Тут и, с одной стороны, откровенное вмешательство политических лидеров при назначении в высшие судебные органы в июле 1996 г., тут и решение шефа судебной полиции префектуры Парижа, публично поддержанное его министром (в прошлом следователем), который вопреки законам и, более того, самому духу законов республики, запретил своим подчиненным выполнять их служебные обязанности. С другой стороны — отныне судья по уголовным делам «может» произвести обыск в квартире мэра города, а также в помещениях министерств, а премьер-министр рискует потерять свой пост за то, что он уменьшил своему сыну квартплату на тысячу франков. Все это свидетельствует об упадке абсолютистской формы государства.
Власть, которая «обнаружила себя», нарастающее число судебных дел, касающихся высших функционеров, тот факт, что поведение руководителей все чаще и чаще оценивается как скандальное, а не как «само собой разумеющееся» — все это признаки кризиса. Речь идет не о кризисе права на ответственность, но о кризисе различных категорий «ответственных лиц». И в этой борьбе, понятие «ответственность» становится главным оружием дискредитации противника.
