СОВЕЩАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ
2) В значительном числе партий практикуется, кроме редко созываемого "большого" съезда "малый съезд" (не путать с Правлением!), принимающий важные актуальные политические и организационные решения: "генеральный совет" в Бельгии, "национальный совет" в Люксембурге, "партийный совет" в Голландии, "исполнительный комитет" в Лейбористской партии и т.д.
3) Во всех партиях существует Правление - орган, выполняющий задачи политического руководства в связи с управлением. Различия при этом в разных партиях велики: от управляющего или секретаря до коллективного органа управления.
При этом орган политического руководства всегда коллегиальный, с относительно большим числом членов; обычно он избирается на съезде и включает (по должности) членов правительства, депутатов парламентской фракции, руководителей других организационных единиц (организаций, связанных с партией), руководители организаций более низкого, например, регионального уровня, в социалистических партиях - руководители профсоюзов. Собирается он в среднем раз месяц.
Часто избирается еще один, малый по численности, исполнительный орган (президиум), отвечающий за решение ежедневных дел. Как правило, политические или персональные решения, которыми занимается Правление уже подготовлены Президиумом, который собирается не реже раза в неделю.
Примеры
ФРГ
СДПГ: і). Партийный совет - председатели земельных и окружных организаций (90), ; без права голоса - председатели земельных фракций, премьер-министры земли, представители Президиума, депутаты Европарламента и др. ). Правление - Председатель, два заместителя, казначей и число членов, определяемое съездом.
В составе должно быть не менее трети женщин.
Зеленые Союз 90: і) Земельный совет - от 2 до 4х делегатов от каждого земельного союза, один из которых должен быть членом правления; второй -членом земельной фракции, два делегата от фракции Бундестага, 50% женщин. 2) Федеральное правление - 9 членов, политический руководитель; 50% - женщины, принцип несовместимости мандата и политического руководства в исполнительном органе.
ХДС: і) Федеральный совет - делегаты от всех земельных организаций (число не фиксировано), члены Правления, председатели земельных фракций, ответственные менеджеры земельных организаций. 2) Правление - 30 членов, включая председателя, генерального секретаря, пяти заместителей председателя, казначея, остальные избираются, далее по должности - члены фракции Бундестага.
СвДПГ: і). Национальный совет - 125 избираемых на съезде члена, представители всех земельных союзов; в качестве наблюдателей - председатели организаций при партии, 4 представителя "Молодых либералов".
2) Правление -председатель, генеральный секретарь, три заместителя, казначей, 24 делегируемых земельными союзами члена, представитель председателя парламентской фракции без права голоса - представители Европарламента, Председатель "Молодых либералов".
Швеция
Коммунистическая партия Швеции: і) Центральный комитет - 50 активистов региональных организаций, избираются на съезде 3) Секретари -избираются на съезде 3) Исполком - 9 членов - председатель, вице - председатель, секретари
Социал-демократическая рабочая партия Швеции: і) 50 членов национального исполнительного комитета избираются на съезде, представители организаций при партии имеют право совещательного голоса 2) исполнительный комитет, из і4 человек, включает в т.ч. избранных на съезде секретарей и председателя
Партия Центра: і) Национальный совет - 85, і представитель от организаций с числом членов свыше 5.000, председатель и вице - председатель, і0% - члены фракции, молодежная и женская организации дополнительно делегируют по два члена 2)национальный исполнительный комитет -20, избираются на съезде 3)рабочий исполком
Народная партия: і) Партийный совет - 20 избирается съездом, по должности входят председатель, главы или другие представители региональных организаций, руководитель системы партийного образования 2) Исполнительный комитет - председатель, два вице - председателя, председатели молодежной и женской организаций, имеют право принимать участие с совещательным голосом руководители организаций при партии (рабочих, крестьян, представители партийной прессы, аппарата партии)
Объединенная центристская партия: і) 20 избираются съездом, по должности - члены фракции, руководитель 2) Национальный исполнительный комитет -і0 избираются на съезде, делегируются представители молодежной и женской организаций, секретари 3) Исполком -7 человек, включая председателя, председателей женской и молодежной организаций, может кооптировать в случае необходимости других членов.
Зеленые: і) Партийный совет - 28, делегируются региональными
организациями, члены всех 4х исполкомов имеют лишь совещательный голос 2) 4 исполкома по 5 членов: политический, организационный, национальный (работа с организациям), образовательный. 2 спикера, председателя нет.
4) Председатель обычно избирается на съезде. Исключение -Великобритания, здесь, к тому же председатель обязательно должен быть членом парламента.
Есть партии (чаще всего - "зеленые"), где избираются попеременно лишь спикеры, не обладающие особыми полномочиями.
5) Фракции имеют в разных партиях разные права. Так, в Великобритании фракция обладает особыми правами внутри партии; за бывшими депутатами закрепляются должности.
Но бывают и обратные случаи, фактически сравнимые с системой императивного мандата, когда партия определяет позиции фракции. В целом в правых партиях положение фракций внутри партии устойчивее, чем у левых.
6) Во многих партиях существует партийный арбитраж (партийный суд). Этот орган занимается разрешением уставных коллизий и наложением дисциплинарных взысканий, иногда эти функции исполняют два органа, один отвечает за уставные проблемы, а второй - за дисциплинарные мероприятия, в особенности - исключение из партии.
Как правило, работа в таком органе несовместима с руководящей должностью в партии. Интересен опыт замещения этих должностей через выборы "списков", что обеспечивает представительство меньшинств.
7) К другим организационным единицам внутри партий относятся специально оговариваемые в уставах партийные казначейства или органы управления
СОВЕЩАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ
К ним относятся различные комиссии, советы, комитеты, которые занимаются конкретными проблемами и включают специалистов в этой области из числа членов партии. Нередко это те же эксперты, которые работают во фракциях или в правительстве.
Как правило, такие органы возглавляют члены Правления.
ОРГАНИЗАЦИИ ПРИ ПАРТИЯХ
Так называются і) организации, построенные не по территориальному принципу, объединяющие членов партии. Кроме того, к этому типу относится 2) партийная пресса или другие СМИ и 3) образовательные учреждения.
Организации, объединяющие членов партии по профессиональному или демографическому признаку существуют во всех партиях стран ЕС, хотя во Франции, Великобритании и Испании они играют малую роль. С помощью таких организаций группы интересов получают дополнительные возможности влияния, а партии расширяют свой социальный базис. Особенное значение эти организации приобретают, если имеют интернациональный характер.
Наибольшее распространение имеют молодежные организации, при этом они существуют как при партиях, так и при организациях, построенных по профессиональному признаку. Практически везде, за исключением Испании и Португалии (страны с традиционно сильным католицизмом) существуют женские организации. С существованием женских организаций связано и квотирование на представительство женщин в руководящих органах партий. Такие квоты в разных формах существуют в Бельгии, Дании, ФРГ, Великобритании и т.д. Организации пожилых членов партии известны только в Италии и ФРГ.
Существуют разные формы сочетания членства в организациях при партиях и партийным членством. В случае обязательности совпадения членства обычно существуют механизмы включения их председателей по должности в руководящие органы партии.
Профсоюзы с момента становления социалистических партий и рабочих движений играют в них особую роль. Во многих странах существуют сложные переплетения профсоюзных движений и социал-демократических и социалистических партий, так в руководящих органах Датской социал-демократической партии или Лейбористской партии предусмотрено членство по должности руководителей профсоюзов.
В ряде партий предусмотрено обязательное одновременное членство в профсоюзах. Существуют и другие формы: рабочие движения при партиях. Практикуется и создание профессиональных групп учителей или преподавателей высшей школы, журналистов (например, в Дании), их руководители так же - по должности - входят в руководящие партийные органы. Кроме того, распространены союзы представителей местного самоуправления.
Все типы этих организаций обладают более или менее выраженной самостоятельностью, но при этом связь с партией всегда достаточно тесна.
Партийная пресса, игравшая в 19. веке ключевую роль в кристаллизации партий, в настоящее время потеряла свое значение. Сама же пресса и другие СМИ в значительной степени отдалились от партий.
Собственно партийная пресса существует, как правило, в форме бюллетеней информации о внутрипартийной жизни для членов партий. С другой стороны, гарантированное эфирное время и печатные площади (например, в ФРГ) гарантируют партиям доступ к СМИ.
Образовательные центры или исследовательские институты, "политические фонды" и т.п. преследуют цель влияния на интеллектуальные дебаты, подготовки будущего руководства, научной поддержки избирательных кампаний и среднесрочного развития партийных программ. Такие институты играют значимую роль в Бельгии, ФРГ, Люксембурге, Нидерландах.
Одновременно эти центры являются источником непрямого финансирования партий, так как они получают в большом объеме государственную поддержку. При этом, например, в Португалии и Испании легализована поддержка такого рода со стороны иностранных (в основном, немецких) политических фондов.
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ ЗАКОН: НОВАЯ ВЕРСИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ
К тому, что происходит на выборах и с избирательным законодательством, в нашем обществе сложились причудливо сосуществующие и сталкивающиеся разноречивые взгляды. С одной стороны, люди к концу ХХ века стали привыкать, что законная власть - не от Бога, традиции или подковерного решения неких иерархов, а только от свободных выборов.
С другой стороны - растет убеждение, что выборы, как они у нас проводятся, становятся все более грязными, манипулируемыми, в большинстве случаев - с заранее предрешенным результатом, а отсюда опасно возрастает политическая апатия.
Примерно то же можно сказать о нашем избирательном законодательстве. С одной стороны, оно принадлежит к числу наиболее разработанных в мире, открывает широкие возможности для гражданской инициативы и общественного контроля и в общем находится на уровне международных демократических стандартов, а в некоторых отношениях даже превосходит их. Это мнение не только российских экспертов.
С другой - сталкиваясь с многочисленными несправедливостями на выборах, а еще чаще - будучи не удовлетворены их результатами, многие склонны винить закон.
Мы находимся в процессе постоянного обновления избирательного законодательства, которое, стремясь дать адекватные ответы на вызовы реальных общественных ситуаций, проходит испытание - нередко методом проб и ошибок. Иначе и быть не может в переходном, не устоявшемся обществе. В последний день октября Государственная Дума приняла в первом чтении законопроект, существенным образом видоизменяющий рамочный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", имеющий высшую силу по отношению ко всем иным федеральным и региональным избирательным законам. Это уже четвертая редакция данного закона (и даже пятая, если принять во внимание предысторию - президентские Положения, на основе которых проводились выборы в Думу и Совет Федерации в 1993 г.).
Законопроект этот, на мой взгляд, имеет важные достоинства и очень серьезные дефекты.
Сначала о достоинствах. Мы все отчетливее начинаем понимать, что выборы -дело политических партий. В отличие от действующего закона в качестве избирательных объединений на федеральных и региональных выборах проект признает не политические движения и организации вообще, а только партии. Законодатель шел к этому от одной редакции закона к другой и сейчас делает завершающий шаг.
Политическое структурирование общества входит в новую фазу, и приходит, по-видимому, пора распределять государственную поддержку партиям на выборах (финансирование, предоставление бесплатного эфира и печатной площади) не в соответствии со стародавним принципом общины - "по едокам", безотносительно к их качеству, а в зависимости от результатов голосования на предыдущих выборах. Если ты представляешь вновь возникшую партию, то можешь претендовать лишь на некий минимум, а преференциями будешь пользоваться, когда докажешь собственную состоятельность. Впрочем, введение этой нормы разумно было бы отложить на время после ближайшего федерального избирательного цикла, когда расстановка сил на партийно-политическом поле станет, надо надеяться, более стабильной. В том же ряду позитивных нововведений -освобождение от сбора подписей и залога тех, кто свою дееспособность уже доказал.
Я бы еще избавил от того и другого и кандидатов, выдвинутых партиями и претендующих на подтверждение своего мандата в мажоритарных округах.
Другое, еще более важное нововведение - распространение смешанной, пропорционально-мажоритарной системы на региональные выборы. В течение нескольких лет разворачивались яростные атаки на пропорциональный компонент избирательной системы - партийные списки на федеральных выборах. В ноябре 1998 г. Конституционный суд положил конец затянувшемуся спору о конституционности действующего закона, который, таким образом, стал юридически неуязвим.
Законопроект предусматривает новый шаг в том же направлении, хотя и делает это непоследовательно: установлено, что на долю партийных списков на выборах в законодательные органы субъектов Федерации должно быть отведено не менее половины мандатов (это разумно, иначе пропорциональный компонент теряет смысл). Этот шаг дорогого стоит. Беда только в том, что введение смешанной системы отдано на усмотрение самих субъектов. Боюсь, что позиция многих президентов и губернаторов помешает этому во многих (если не в большинстве) российских регионов.
Как не предусмотрены выборы по партийным спискам законом о выборах нашей части российско-белорусского парламента, где применение мажоритарной системы вообще абсурдно.
На мой взгляд, главное изменение, которого необходимо всеми силами добиваться при рассмотрении закона во втором чтении, - это придание норме о пропорциональных выборах по партийным спискам в регионах половины депутатского корпуса императивного (а не разрешительно-рекомендательного) характера.
Законопроект содержит и другие позитивные изменения, продиктованные практикой. Так, выбирая из двух зол: снятие кандидата с дистанции за те или иные прегрешения непосредственно перед днем голосования или же опасность, что именно в эти решающие дни, стремясь вырваться вперед, кандидаты пойдут на массированные нарушения закона, - авторы проекта правомерно делают более сложной или вообще исключенной отмену регистрации.
В проекте впервые предусматривается возможность двух способов голосования, широко применяемых в демократических странах - по почте и по доверенности. Совершенно очевидно их преимущество перед принятым у нас голосованием на дому и досрочным, и только ужасающее состояние всей нашей инфраструктуры - связи и юридических услуг задерживает переход к таким цивилизованным формам.
Однако нормы эти надо вводить очень осторожно, продумав и оговорив в законе эффективные механизмы контроля и экспериментально проверив действие этих форм голосования, скажем, на местных выборах, там, где может быть воздвигнут надежный заслон против фальсификаций. Одобрения заслуживает и ряд терминологических решений, разгребающих нагромождение повторов и многословных формул.
В то же время законопроект содержит немало положений, представляющих скорее политический, нежели юридический выбор, принимать которые, на мой взгляд, вредно и опасно. В первую очередь это относится к формированию и организации работы избирательных комиссий. По действующему закону, избирательные комиссии субъектов и окружные (на федеральных выборах) формируются на паритетных началах органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, комиссии всех нижестоящих уровней -представительными органами местного самоуправления, а руководители комиссий свободно избираются их членами из своего состава. Нуждается ли эта система в модификации?
Да, безусловно. Надо освобождать все комиссии из-под влияния исполнительной власти. В частности, вообще исключить назначение главами администрации субъектов половины членов избирательных комиссий.
Нынешний порядок формирования избирательных комиссий - от ЦИК до окружных по выборам в федеральные органы власти - позволяет наполнять избиркомы лицами, страдающими излишней лояльностью к администраторам, выборы которых эти комиссии и должны проводить. Наглядный пример тому недавно продемонстрировал избирком Якутии. Конечно, у губернаторов, президентов и мэров останутся рычаги воздействия на состав комиссий через представительные органы, но все же это менее действенные и надежные инструменты влияния на отбор кадров для избиркомов.
Кроме того, надо смелее вводить принцип назначения (а не рекомендации) членов комиссий независимыми общественными организациями, минуя участие всех властей, в первую очередь - партиями, представленными в Думе, приоритет которых нам пока не дали закрепить в законе. Может быть, следовало бы опробовать вариант назначения членами комиссий по жеребьевке граждан, не входящих в официальные структуры.
Кроме того, давно уже напрашивается жесткая регламентация выборов членами комиссий своих руководителей (от которых в реальной жизни зависит очень многое), чтобы максимально затруднить продвижение на эти посты зависимых людей, в продавливании которых заинтересована администрация.
Авторы же закона, выполняя иной политический заказ, двинулись в противоположном направлении. Они спроектировали жестко сочлененную иерархическую структуру, формируемую сверху вниз, где вышестоящие комиссии формируют нижестоящие, начиная от субъектного уровня, причем председатели комиссий должны либо "избираться" по партийно-советскому принципу из числа рекомендованных свыше лиц, либо непосредственно назначаться вышестоящими комиссиями. В итоге мы получим настоящее министерство по делам выборов с его местными органами, субординацией и т.д.
Довод, что таким образом избиркомы выводятся из-под контроля местной власти, не убедителен: комиссии-то субъектов предлагается формировать по-прежнему. Более того, региональное начальство (а беспредел власти наиболее безнаказанно творится именно на этом уровне) через формируемые им избиркомы субъектов получит дополнительные рычаги воздействия на состав территориальных и участковых избирательных комиссий и тем самым - на выборы всех уровней.
В том же ряду - ограничение прав членов комиссий с совещательным голосом, которым, в частности, почему-то решено запретить принимать участие в проверке подписных листов и контролировать работу со списками избирателей при подсчете голосов. Весь опыт избирательных кампаний свидетельствует, что если члены комиссий с совещательным голосом и наблюдатели подчас и выступают раздражителями в процессе работы, самая серьезная опасность - подгонки результатов выборов и фальсификаций - исходит не от них. И уж достойным занесения в книгу рекордов Гиннеса является распространение на все выборы нормы, уже проникшей в последнюю редакцию закона о выборах президента.
Она запрещает членам избиркомов воздерживаться при голосовании: мне неизвестен ни один подобный прецедент в демократических процедурах цивилизованных стран.
К законодательному установлению порога явки на выборы существуют разные подходы. Один из них: участие в голосовании - право, а не обязанность гражданина, электорально активных граждан нельзя лишать представительства в органах власти потому лишь, что на участки пришло недостаточное число избирателей. Другой: снятие порога делает избранные органы недостаточно представительными и облегчает проведение "карманных", управляемых выборов. Есть веские доводы в защиту каждой из этих позиций.
Действующий закон "О гарантиях..." содержит компромиссное решение: он предполагает, что порог должен быть, но определение его величины оставляет на усмотрение федеральных и региональных законодателей, принимающих законы о выборах Думы, Президента, региональных властей и местного самоуправления. Эмпирический опыт подвел к определению порога в 25%: при явке ниже этого уровня выборы в органы государственной власти признаются
несостоявшимися, хотя на выборах местного самоуправления и такой порог чрезмерно высок. Проект делает еще два шага в сторону от компромисса. 25%
названы обязательным минимумом для всех, в том числе и местных выборов, многие из которых он ставит под вполне вероятную угрозу срыва. А в конкретных законах допускается даже его повышение.
Полагаю, что в данном случае мы сталкиваемся - вопреки названию и смыслу закона - не с гарантированием, а с ущемлением прав политически активных граждан.
К существующему порядку сбора подписей в поддержку кандидатов и партийных списков законопроект добавляет еще один вариант - их можно будет собирать только в порядке и местах, установленных избирательными комиссиями. Злоупотребления и подделки, нередко практикуемые сборщиками подписей -волонтерами и нанятыми людьми, предполагается пресечь с помощью контроля, в котором так или иначе будет задействована администрация. Это тот случай, когда лекарство может оказаться намного опаснее болезни. Тем более, что предельное число требуемых подписей сокращается лишь в 4 раза: с 2 до 0,5%. Это означает, например, что в поддержку одного партийного списка на выборах в Думу по новому варианту закона может быть установлена норма в 500 тыс. подписей, собранных под контролем.
Между тем, далеко не в каждом субъекте Федерации несколько тысяч граждан явятся ставить свои подписи под наблюдением недреманного ока представителей власти.
С переносом сбора подписей в фиксированные пункты можно было бы согласиться лишь при условии резкого сокращения требуемого для регистрации их числа: скажем, не в разы, а на порядок. Авторы проекта как будто бы постоянно стремятся поставить кандидатов в жесткие условия. Их, в частности, ставят перед изначально навязанным выбором: залог уже нельзя внести, если подписи забракованы.
У претендентов хотят отнять резервный способ регистрации, к которому они не раз обращались, сталкиваясь с выбраковкой подписей. Ведь ее точные масштабы при самом тщательном подходе к сбору подписей, когда счет идет на тысячи, очень трудно заранее предвидеть.
Зато составители законопроекта серьезно расширили свободу рук местным властям при нарезке избирательных округов. Равенство прав избирателей, равновесность каждого голоса - один из фундаментальных принципов демократических выборов. При мажоритарной избирательной системе он предполагает примерное равенство округов по числу избирателей.
На выборах в Думу законодатель, к сожалению, уступил нажиму, согласившись с тем, что округа не должны пересекать границы регионов и что даже самый маленький субъект Федерации должен иметь представителя не только в верхней, но и в нижней палате парламента. Это привело к чудовищным диспропорциям в числе избирателей по округам, но на федеральном уровне это по крайней мере обосновывалось тем, что жертвы положены на алтарь федеративного принципа.
На моей памяти и в первой, и во второй Думах приходилось отбивать постоянные атаки региональных субъектов законодательной инициативы, стремившихся обеспечить представительство в законодательных собраниях регионов каждому административно-территориальному образованию независимо от численности избирателей, а для этого - расширить допуски при нарезке округов и на всех остальных уровнях. Федеральный законодатель установил разумные пределы отклонений от средней величины при нарезке округов на региональных и местных выборах: плюс-минус 10%, а в труднодоступных и отдаленных местностях - плюс-минус 15%. Авторы нового проекта уступили домогательствам и определили, что "в исключительных случаях", определять которые будут региональные и местные власти, им дозволяется расширить допуски соответственно до 20 и 30%, а на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов - даже до 40%. Иными словами, при обычной нарезке округов голос одного избирателя может быть "тяжелее" голоса другого избирателя в 1,5 раза, а голос избирателя, проживающего на означенных территориях, - даже более чем в два раза.
Таким образом, равное избирательное право в России окончательно становится фикцией.
