Программа пенсионной реформы в Российской Федерации
-адаптация системы пенсионного обеспечения к развивающимся рыночным отношениям в Российской Федерации;
- рационализация условий и размеров предоставления пенсий;
-повышение эффективности пенсионного обеспечения граждан путем совершенствования пенсионного управления.
Данная концепция предусматривала формирование многоуровневой пенсионной системы, которая широко применяется во многих зарубежных странах.
В соответствии с новой концепцией пенсия, которую будет получать россиянин, должна состоять из нескольких частей: базовой пенсии, трудовой (страховой) и негосударственной.
Первый уровень образует базовая пенсия, размер которой соответствует размеру социальной пенсии.
По мнению авторов концепции, базовая пенсия должна предоставляться всем гражданам России и обеспечивать материальные условия жизни при достижении пенсионного возраста, или при наступлении инвалидности, или в случае потери кормильца независимо от трудового стажа. Базовые пенсии будут назначаться в фиксированных размерах с учетом прожиточного минимума пенсионера в зависимости от степени утраты трудоспособности и не могут выплачиваться работающим гражданам.
На переходном этапе будет сохранена социальная пенсия, а базовая будет представлять собой часть трудовой пенсии.
Трудовая (страховая) пенсия - второй уровень - предполагает соответствие условий предоставления и размеров пенсии объему участия в социальном страховании каждого конкретного лица. Данное участие выражается в продолжительности страхования и величине взносов.
При определении права на пенсию и её размера периоды, не связанные с уплатой страховых взносов, могут учитываться при условии возмещения соответствующих расходов из государственного бюджета. Это означает последовательное применение при формировании трудовой пенсии страховых принципов.
Трудовые (страховые) пенсии должны предоставляться всем лицам, работающим по найму, и другим категориям населения, охваченным обязательным пенсионным страхованием. В общей системе трудовых пенсий все её участники должны иметь одинаковые обязанности по её финансированию и соответственно одинаковые права относительно условий назначения и размеров пенсии.
Какие-либо исключения или льготы в такой системе не допускаются.
В связи с этим из пенсионной системы должны быть исключены все виды льготных пенсий.
Требования относительно величины трудового стажа для трудовых пенсий должны быть связаны исключительно с продолжительностью уплаты страховых взносов. Соответственно трудовая пенсия по своему размеру должна быть пропорциональна этому стажу.
Размер трудовой пенсии по старости должен определяться с учетом трудового стажа и заработка. Исходным критерием для определения размера пенсии данная программа предполагала установить цену одного года страхового стажа, выраженную в процентах к заработку, принимаемому в расчет для начисления пенсии.
Третий уровень в пенсионном обеспечении должны составлять негосударственные пенсии. Негосударственное пенсионное обеспечение в общей пенсионной системе Российской Федерации рассматривается как дополнение к государственному.
Оно может осуществляться как в форме дополнительных профессиональных программ отдельных предприятий, отраслей экономики или территории, так и в форме личного пенсионного страхования граждан, производящих накопление средств на свое дополнительное пенсионное обеспечение в страховых компаниях или пенсионных фондах.
Индексацию базовых и трудовых (страховых) пенсий предусматривалось осуществлять путем регулярного повышения пенсии в соответствии с ростом цен. Для этого был обоснован порядок, при котором для каждого пенсионера определяется индивидуальный коэффициент, равный соотношению между заработком работника и заработной платой в стране в год его получения.
Основные положения данной программы были реализованы в течение последующих пяти лет.
Во исполнение данной программы реформирования российской пенсионной системы в 1996 году был принят Федеральный закон от 01.04.1996 27-ФЗ Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования (далее Закон об индивидуальном (персонифицированном) учете)1. Данный закон устанавливал правовую основу и принципы организации индивидуального учета сведений о гражданах, на которых распространяется действие законодательства о государственном пенсионном обеспечении в части трудовых пенсий.
Названный закон вводит в действие страховой принцип организации государственной пенсионной системы, который предусматривал установление трудового стажа и определение среднемесячного заработка при назначении пенсий и их перерасчете на основе данных индивидуальных счетов.
В 1997 году был принят Федеральный закон от 21.07.1997 113-ФЗ О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий2, который ввел новый порядок начисления пенсии на основе расчета индивидуального коэффициента пенсионера, который зависит от величины стажа, размера среднемесячного заработка пенсионера и размера среднемесячной заработной платы в стране за определенный период. Данный закон не отменял ранее действующее законодательство, а дополнял действующие нормы.
За период, прошедший после принятия концепции реформирования системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 07.08.1999 790) были достигнуты значительные успехи в реализации этой концепции, в первую очередь связанные с внедрением механизма исчисления пенсии, основанного на внедрении индивидуального (персонифицированного) учета.
Увеличилось количество негосударственных пенсионных фондов, однако развитие негосударственного пенсионного обеспечения происходило в условиях отсутствия нормативной правовой базы, системы надзора и регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов, что негативно отражалось на общем уровне их финансовой надежности и не способствовало повышению уровня доверия к ним населения. Для положительного решения данной проблемы был принят Федеральный закон Российской Федерации от 07.05.1998 75-ФЗ О негосударственных пенсионных фондах 1.
Указом Президента Российской Федерации от 14.06.1997 573 О мерах по поддерживанию материального положения пенсионеров2 впервые в пенсионном законодательстве был установлен минимальный размер пенсии по старости с учетом компенсационной выплаты - не ниже 80% прожиточного уровня пенсионеров.
Однако несмотря на наличие позитивных сдвигов, в целом данный период характеризуется усугублением финансового кризиса в системе пенсионного обеспечения и в первую очередь несоответствием уровня пенсионного обеспечения прожиточному уровню, а также задержки в выплате пенсий. Кроме того, значительно ухудшилось соотношение численности между лицами трудоспособного возраста и пенсионерами, что вызвало к жизни предложение о поэтапном повышении пенсионного возраста с одновременной отменой всех имеющихся льгот.
В этот период была разработана и постановлением Правительства Российской Федерации от 20.05.1998 463 О программе пенсионной реформы в Российской Федерации3 утверждена новая комплексная программа развития пенсионной реформы.
В Программе предлагалось:
- в целях повышения долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы поэтапное введение накопительных механизмов в систему государственного пенсионного страхования;
- уточнение порядка исчисления размера пенсии с применением индивидуального коэффициента пенсионера;
- индексация пенсии должна осуществляться с учетом финансовых возможностей общества и не должна приводить с дальнейшей финансовой дестабилизации пенсионной системы;
- необходимы изменения нормативных правовых актов по вопросам индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в системе государственного пенсионного страхования. Система персонифицированного учета должна соответствовать требованиям, связанным с введением условно-накопительных и именных накопительных счетов граждан в механизме финансирования пенсий;
- конкретизировать подходы к реформированию льготных пенсий с использованием накопительных механизмов;
- формировать гибкую систему эффективных стимулов для добровольного более позднего выхода на пенсию, в том числе с использованием условно-накопительных и именных накопительных счетов;
- осуществлять централизацию функций учета государственного пенсионного страхования, включая его накопительный элемент, и создаваемых профессиональных пенсионных систем в рамках пенсионного страхования в Российской Федерации;
- четко определить правовой статус Пенсионного фонда Российской Федерации;
- предусмотреть комплекс мер по дальнейшему развитию дополнительного пенсионного страхования (обеспечения), включая суммирование пенсионных накоплений через налоговые льготы и повышение действенности гарантий их сохранности и т.д.
В соответствии с принятой Программой реформирования пенсионной системы в Российской Федерации развернулась работа над комплексом законодательных актов, касающихся её дальнейшего развития. Так, в частности, шла работа над проектом Федерального закона Об основах пенсионной системы в Российской Федерации, однако впоследствии она была приостановлена.
В ходе широкомасштабного обсуждения Программы - 98 среди специалистов, были выявлены её серьезные недостатки, в силу которых реализация Программы реформирования пенсионной системы не была завершена, однако наиболее важные, перспективные её положения были использованы через два года в ходе подготовки новой Программы реформирования пенсионной системы в Российской Федерации.
Программа пенсионной реформы в Российской Федерации
Несмотря на принимаемые меры по реформированию пенсионной системы, в пенсионном обеспечении по-прежнему сохраняется много проблем, в основном связанных с низкими размерами заработной платы большинства работающих, которая служит базой для начисления единого социального налога (взноса), поэтому объем страховых платежей, поступающих за работающих граждан, не обеспечивает в большинстве случаев достойной пенсии.
В этой связи значительный объем финансовых ресурсов пенсионной системы расходуется на перераспределение с целью поддержания минимального уровня доходов малообеспеченных групп пенсионеров. В итоге функции существующей распределительной системы пенсионного обеспечения, в которой размер пенсии слабо зависит от объема уплаченных страховых платежей и не отвечает принципам страхования, практически сводится к выравниванию доходов пенсионеров.
Сложная экономическая ситуация и неблагоприятные демографические прогнозы могут привести к кризису пенсионной системы, основанной на существующих распределительных принципах.
В связи с этим жизненно необходим ... переход к новой модели отношений субъектов пенсионной системы, основанной на механизмах и технологиях реального страхования...1.
Программа пенсионной реформы в Российской Федерации, принятая Правительством Российской Федерации 17 апреля 2001 года, является новым этапом развития пенсионной реформы в России. В ней дана оценка состояния пенсионной системы страны на современном этапе, определены ключевые цели и задачи, намечены пути решения этих задач.
Основными задачами Программы пенсионной реформы в Российской Федерации являются следующие:
1.Уточнение сложившейся пенсионной модели в части изменения формулы расчета трудовой пенсии и формирования её
из трех составляющих: базовой, страховой и накопительной.
2.Снятие всех ограничений с суммы заработка (дохода), учитывающегося при определении размера трудовой пенсии.
3.Учет при исчислении данного заработка всего периода трудовой деятельности.
4.Полное сохранение пенсионных прав всех категорий нынешних пенсионеров.
5.Обеспечение равных возможностей для разных возрастных групп ныне работающих.
6.Совершенствование механизма индексации пенсий.
7.Развитие дополнительного пенсионного страхования (обеспечения).
8.Создание условий для развития отраслевых и региональных пенсионных систем.
Реформирование пенсионной системы в Российской Федерации предполагает, что права граждан, которые они приобретают в рамках государственной пенсионной системы, являются государственными обязательствами Российской Федерации.
Отличительными чертами пенсионной системы Российской Федерации в процессе её преобразования должны стать следующие ключевые положения:
1. Введение новой формы расчета трудовой пенсии и формирование её из трех составляющих:
базовой - фиксированной части, устанавливаемой в твердой сумме;
страховой - дифференцированной части, зависящей от результатов труда конкретного человека, отражаемых на его индивидуальном счете в форме расчетного пенсионного капитала, под которым понимается объем приобретенных гражданином пенсионных прав в связи с уплатой за него страховых платежей в течение всей трудовой деятельности с учетом индексации;
накопительной - части, выплачиваемой в пределах сумм, отраженных в специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц.
2. Сумма заработка (дохода), учитываемого при определении размера трудовой пенсии, не ограничивается, а при исчислении данного заработка будет приниматься весь период трудовой деятельности. При этом суммарный размер базовой и страховой частей пенсии не должен превышать определенного уровня заработка застрахованного лица.
3. Пенсионные права нынешних пенсионеров во избежание конфликта поколений конвертируются в расчетный пенсионный капитал, обеспечивающий получение пенсии в установленном размере в течение всего периода её выплаты.
4. В целях обеспечения равных возможностей для разных возрастных групп ныне работающих при формировании расчетного пенсионного капитала конвертации подлежат их пенсионные прHва, гарантированные действующим пенсионным законодательством;
5. Индексация пенсий, а также расчетного пенсионного капитала граждан осуществляется с учетом показателей роста средней заработной платы в стране, уровня инвестиционного дохода и темпов инфляции1.
Для реализации указанных целей и задач данной Программы пенсионной реформы был подготовлен пакет взаимосвязанных законопроектов, которые обеспечивают создание целостной нормативно-правовой базы долгосрочной стратегии развития пенсионной системы страны.
В пакет законопроектов включены следующие федеральные законы: Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации, О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Федерального закона Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации, О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации, О трудовых пенсиях в Российской Федерации, Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации и О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах.
Четыре из названных законопроектов в декабре 2001 года были приняты и введены в действие с января 2002 года.
Рассмотрим кратко содержание принятых законов.
Федеральный закон от 15.12.2001 166-ФЗ О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации:
- устанавливает в соответствии с Конституцией Российской Федерации основания возникновения и порядок назначения пенсий по государственному пенсионному обеспечению;
- регулирует отношения, связанные с условиями, нормами и порядком назначения пенсии лицам, проходившим военную службу по призыву; лицам, пострадавшим в результате аварий на Чернобыльской АЭС и других радиационных и технических катастроф; нетрудоспособным гражданам, которые не приобрели по различным причинам право на трудовую пенсию; лицам, занимавшим государственные должности, должности федеральной государственной службы (статья 2);
- определяет круг лиц, имеющих право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению (статья 4);
- определяет виды пенсий по государственному пенсионному обеспечению: за выслугу лет, по старости, по инвалидности, социальные пенсии (статья 5);
- устанавливает источник финансирования пенсий по государственному пенсионному обеспечению - средства федерального бюджета (статья 6);
- определяет размер и условия назначения пенсий по государственному пенсионному обеспечению для различных категорий получателей данных пенсий (статьи 7-16);
- определяет порядок нHзначения, перерасчета и индексации пенсий, предусмотренных настоящим Законом (статьи 20-23).
Федеральный закон от 15.12.2001 167-ФЗ Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации.
Закон устанавливает организационные, правовые и финансовые основы обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации:
- устанавливает основы государственного регулирования обязательного пенсионного страхования, регулирует правоотношения, определяет правовое положение его субъектов, основания возникновения и порядок осуществления их прав и обязанностей, ответственность субъектов (статья 1);
- определяет основные понятия, используемые в данном Законе:
обязательное пенсионное страхование - система создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию гражданам заработка (выплат вознаграждений в пользу застрахованного лица), получаемого ими до установления обязательного страхового обеспечения;
обязательное страховое обеспечение - исполнение страховщиком своих обязательств перед застрахованным лицом при наступлении страхового случая;
средства обязательного пенсионного страхования - денежные средства, которые находятся в управлении страховщика по обязательному пенсионному страхованию;
бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации - форма образования и расходования денежных средств на цели обязательного пенсионного страхования;
обязательные платежи - страховые взносы на обязательное пенсионное страхование;
страховые взносы на обязательное пенсионное страхование - индивидуально возмездные обязательные платежи, которые уплачиваются в бюджет ПФР и персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенных на его индивидуальном лицевом счете;
стоимость страхового года - сумма денежных средств, которые должны поступить за застрахованное лицо в бюджет ПФР в течение одного финансового года для выплаты этому лицу обязательного страхового обеспечения в размере, определенном законодательством (статья 3);
- определены субъекты обязательного пенсионного страхования : страховщик (Пенсионный фонд Российской Федерации), страхователи (лица, производящие выплаты физическим лицам, и индивидуальные предприниматели) и застрахованные лица (статьи 4-7);
- определены виды обязательного страхового обеспечения (страховая и накопительная части трудовой пенсии по старости и по инвалидности, страховая часть трудовой пенсии по случаю потери кормильца, социальное пособие на погребение умерших неработающих пенсионеров) (статья 9);
- определяет сроки и порядок регистрации страхователей в органах Пенсионного фонда России (статья 11);
- определяет права, обязанности и ответственность субъектов обязательного пенсионного страхования (статьи 12-15);
- определяет финансовую систему пенсионного страхования: бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации, источники его формирования и направление его расходования (статьи 16-21);
- устанавливает условия и размер уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование : тарифы страховых взносов, порядок исчисления, порядок и сроки уплаты страховых взносов страхователями и застрахованными лицами, формы контроля и ответственности за нарушения уплаты страховых взносов (статьи 22-26) и т.д.
Федеральный закон от 17.12.2001 173-ФЗ О трудовых пенсиях в Российской Федерации:
- устанавливает основания возникновения и порядок реализации права граждан Российской Федерации на трудовую пенсию;
- определяет основные понятия, применяемые для целей названного Закона (статья 2):
трудовая пенсия (пенсия) - ежемесячная денежная выплата в целях компенсации гражданам Российской Федерации заработной платы или иного дохода, утраченных в связи с прекращением или изменением трудовой деятельности при достижении установленного законом возраста, наступлением инвалидности, потерей кормильца, право на которую определяется по условиям и нормам, установленным настоящим Законом;
страховой стаж - суммарная продолжительность периодов работы и иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации, учитываемая при определении права на трудовую пенсию;
расчетный пенсионный капитал - общая сумма страховых взносов, перечисленных в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации и учтенных в соответствии с федеральными законами Об обязательном пенсионном страховании и Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования;
установление пенсии - назначение пенсии, перерасчет её размера, переход с одного вида пенсии на другой;
индивидуальный лицевой счет - совокупность информации о застрахованном лице, содержащей его идентификационные признаки в Пенсионном фонде Российской Федерации и иные сведения, учитывающие пенсионные права застрахованного лица, в соответствии с Федеральным законом Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования;
специальная часть индивидуального лицевого счета - раздел индивидуального лицевого счета застрахованного лица в системе индивидуального (персонифицированного) учета в Пенсионном фонде Российской Федерации, в котором отражаются сведения об уплате этим лицом или за него страховых взносов, направленных на обязательное накопительное финансирование пенсий;
пенсионные накопления (пенсионные резервы) - совокупность отражаемых в специальной части индивидуального лицевого счета средств, сформированных за счет страховых взносов по обязательному накопительному финансированию трудовых пенсий, а также доходы от их инвестирования;
ожидаемый период выплаты пенсии по старости - показатель, рассчитываемый на основе таблиц дожития (совместно по обоим полам) и используемый для определения страховой и накопительной частей трудовой пенсии;
- определяет виды трудовых пенсий (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца), их составные части (по старости и инвалидности - базовая, страховая и накопительная, по случаю потери кормильца - базовая и страховая), порядок финансирования составных частей, причем установление и выплата накопительной части трудовой пенсии осуществляется при наличии у застрахованного лица средств, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета (статьи 5-6);
- определены условия назначения трудовых пенсий (наличие не менее 5 лет страхового стажа (уплаты взносов) по достижении мужчинами возраста 60 лет, женщинами - 55 лет) (статья 7); право на пенсию по инвалидности возникает в случае наступления инвалидности, повлекшей за собой полную или частичную утрату трудоспособности (статья 8); право на пенсию по случаю потери кормильца возникает у нетрудоспособных членов семьи умершего кормильца, состоявших на его иждивении (статья 9);
- установлены периоды работы и иные периоды, включаемые в страховой стаж, порядок его исчисления и подтверждения (на основании сведений индивидуального (персонифицированного) учета, а также нормы, определяющие порядок перерасчета и индексации пенсии (статьи 10-13);
- установлен размер базовой части трудовой пенсии (450 рублей в месяц и 900 рублей в месяц лицам, достигшим возраста 80 лет или являющимся инвалидами I группы) (пункт 1 статьи 14);
- установлена процедура определения страховой части пенсии по старости путем деления суммы расчетного пенсионного капитала соответствующего лица, учтенного по состоянию на день, с которого ему назначается пенсия, на количество месяцев ожидаемого периода выплаты пенсии по старости, устанавливаемого в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации ( пункт 5 статьи 14);
