Единая пенсионная служба
Правление ПФР выполняет следующие функции:
- несет ответственность за выполнение функций, относящихся к политике Пенсионного фонда России;
- определяет перспективы и насущные задачи Пенсионного фонда России;
- утверждает бюджет, смету расходов (включая фонд оплаты труда) региональных отделений ПФР, отчеты об их исполнении, а также их структуру и штаты;
- назначает и освобождает от должности исполнительного директора и его заместителей, председателя ревизионной комиссии ПФР и руководителей его отделений;
- утверждает положения об исполнительной дирекции, ревизионной комиссии и региональных органов ПФР;
- издает в пределах своей компетенции нормативные акты по вопросам, относящимся к деятельности Пенсионного фонда России;
- решает другие вопросы, входящие в компетенцию Пенсионного фонда России.
На уровне субъектов Российской Федерации во всех регионах действуют региональные отделения ПФР, включающие аппарат Отделения и службы по назначению, выплате и доставке пенсии, учет и проверку пенсионных прав застрахованных, состоящие из уполномоченных, осуществляющих работу в районах.
Основной задачей регионального Отделения ПФР является организация персонифицированного учет застрахованных граждан, финансирование пенсий и их доставки.
Поскольку Пенсионный фонд России не является коммерческой организацией, исключена возможность его участия в коммерческих проектах и сделках, однако он может принимать участие в финансировании программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан. Тем не менее, основное предназначение средств Пенсионного фонда Российской Федерации состоит в выплате государственных пенсий, пособий по уходу за ребенком, оказание материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам через органы социальной защиты населения, обеспечение нормального функционирования Пенсионного фонда России и его органов, а также проведение мероприятий, относящихся к сфере социальной защиты населения.
Уполномоченные представители Пенсионного фонда Российской Федерации имеют право требовать от предприятий, организаций, учреждений и граждан необходимые документы и сведения, находящиеся в ведении Пенсионного фонда России, исключая сведения, составляющие коммерческую тайну, в соответствии с действующим законодательством.
Действия Пенсионного фонда, предпринимаемые для более справедливого распределения средств и учета реального трудового вклада каждого работника, в конечном счете сводятся к изменению принципов учета пенсионных страховых взносов и назначения пенсии, отражающих степень участия в трудовой деятельности каждого отдельного работника. Реализация указанных целей возможна на принципах государственного пенсионного страхования путем внедрения системы индивидуального (персонифицированного) учета пенсионных страховых взносов занятого населения.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27.09.2000 1709 О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации1 в большинстве регионов России в настоящее время на базе региональных отделений ПФР созданы службы по назначению, выплате и доставке пенсий, то есть объединены все процессы пенсионного обеспечения от первичного учета застрахованных, оценки пенсионных прав, контроля за поступлением средств и взносов до выплаты и доставки пенсии. При этом функции по непосредственному назначению и выплате пенсии получателям также переданы органам единой пенсионной службы.
Единая пенсионная служба
Под единой пенсионной службой понимается объединение в рамках единой организационной структуры всех функций по пенсионному обеспечению от аккумуляции страховых взносов,
финансирования пенсионных средств до их расходования - назначения (перерасчета, выплаты и доставки государственных пенсий).
Впервые вопрос о создании Единой пенсионной службы (ЕПС) возник еще в 1990 году, когда готовились документы по образованию Пенсионного фонда СССР. При этом предполагалось, что Пенсионный фонд СССР изначально будет аккумулировать все функции по пенсионному обеспечению.
Вопрос о создании ЕПС неоднократно поднимался и потом, но только начиная с 1992 года в некоторых субъектах Федерации в целях ликвидации многозвеньевой структуры управления пенсионным обеспечением функции по назначению (перерасчету) и выплате государственных пенсий стали передаваться из органов социальной защиты населения Пенсионному фонду России.
Впервые объединение основных функций по пенсионному обеспечению (сбор и аккумуляция страховых взносов, финансирование расходов на выплату государственных пенсий, назначение и перерасчет, выплата и доставка пенсий) осуществлено в Московской области на базе регионального отделения Пенсионного фонда России в соответствии с постановлением Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 06.07.1992 3209-1 О создании в порядке эксперимента единой пенсионной службы в Московской области1. В мае 1993 года итоги этого эксперимента были одобрены Президиумом Верховного Совета Российской Федерации, после чего создание единой пенсионной системы стало одним из направлений деятельности органов пенсионной системы.
Пенсионный фонд строит свои отношения с субъектами Федерации на добровольной основе, причем инициатива создания единых пенсионных служб исходит от глав администраций субъектов Российской Федерации. Передача функций по назначению и выплате пенсий Пенсионным фондом осуществляется путем заключения соответствующих соглашений между администрацией субъекта Российской Федерации и Пенсионным фондом России.
К середине 2000 года единые пенсионные службы созданы на территорPи более 60 субъектов Российской Федерации. В остальных субъектах Федерации в соответствии с Указом 1709 осуществляется организационная подготовка к объединению, причем в некоторых из них эти вопросы (на районном и городском уровнях) отнесены к компетенции органов местного самоуправления.
На территориях, работающих в условиях единой пенсионной службы, из 38,4 млн человек обслуживается около 6 млн. пенсионеров, 1,3 млн. работодателей-плательщиков и около 10 млн. застрахованных в системе государственного пенсионного страхования.
Организационная структура единой пенсионной службы представлена на районном уровне управлениями (пенсионными отделами) Пенсионного фонда России, причем все эти структуры являются юридическими лицами.
Что же показал семилетний опыт функционирования единых пенсионных служб?
Соединение функций сбора и аккумуляции страховых взносов с назначением и перерасчетом пенсии в одной организационной структуре позволило в регионах, работающих в условиях единой пенсионной службы, упростить схему финансирования выплаты пенсий, ликвидировать лишние звенья в процессе движения средств от плательщиков страховых взносов к пенсионерам, сократить срок прохождения денежных средств, исключить случаи нецелевого использования средств в системе, так как они направляются только на выплату государственных пенсий.
В условиях единой пенсионной службы исключены случаи искусственного завышения пенсионными службами заявок на выделение и право расходования средств. Соединение функций по пенсионному обеспечению в одной организационной структуре наряду с общим усилением контроля за расходованием пенсионных средств позволило создать эффективную систему предупредительного контроля.
Такой контроль осуществляется при приеме документов, представленных для назначения (перерасчета) пенсий.
Причем возможность обращения одновременно к информационной базе плательщиков страховых взносов и к базе данных персонифицированного учета обеспечивает неразрывную связь пенсионных решений с уплатой страховых взносов.
Каждая справка о заработке (стаже), поступившая в пенсионную службу, проверяется не только на наличие данного плательщика страховых взносов в базе данных Пенсионного фонда России, но и на соответствие сведений, содержащихся в справке, информации об уплате страховых взносов, что невозможно сделать при другом способе организации работы, когда пенсионные службы и органы Пенсионного фонда разъединены.
Все существующие в настоящее время региональные отделения единой пенсионной службы были созданы на базе территориальных отделений Пенсионного фонда России путем добровольной передаче субъектами Федерации своих функций по назначению, перерасчету и выплате государственных пенсий соответствующим отделениям.
Работа отделений Пенсионного фонда России в условиях единой пенсионной службы особенно эффективна при реализации Федерального закона от 01.04.1996 27-ФЗ Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования, так как к правовой оценке документов, содержащих сведения о стаже, привлекаются работники пенсионных служб.
С введением персонифицированного учета стало выявляться больше зарегистрированных плательщиков и, как следствие, расширилась база для начисления страховых взносов.
Объединение баз данных по поступлению страховых взносов и расходованию средств дало возможность ежедневно формировать баланс по доходам и расходам.
Создание единой пенсионной службы осуществляется в рамках Программы пенсионной реформы в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 20.05.1998 463 и скорректированной согласно уточненной Программе пенсионной реформы, одобренной Правительством России 17.04.2001 года.
Объективной предпосылкой продолжения работы по формированию единой пенсионной службы является принятие Федерального закона от 16.07.1999 165-ФЗ Об основах обязательного социального страхования1, в соответствии с которым обязанность по своевременной выплате страхового обеспечения возлагается на страховщика, чьи функции в области пенсионного страхования фактически осуществляет Пенсионный фонд России.
Наиболее активно работа по созданию единой пенсионной службы в системе Пенсионного фонда России осуществляется после выхода Указа Президента Российской Федерации от 27.09.2000 1709, в результате которой за короткий период 2001 года в системе было создано дополнительно около 60 региональных отделений единой пенсионной службы1.
Глава III Индивидуальный (персонифицированный) учет в системе государственного пенсионного страхования и назначение пенсии
Понятие, цели, функции и значение индивидуального (персонифицированного) учета
Современная система обязательного пенсионного страхования представляет собой высокоорганизованный финансовый институт, который обеспечивает выполнение долгосрочных государственных пенсионных обязательств. Наряду с функцией по оперативному наполнению финансовых ресурсов для текущей выплаты государственных пенсий Пенсионный фонд Российской Федерации выполняет функцию по регистрации и учету застрахованных лиц, проверке достоверности, накоплению и надлежащему хранению их пенсионных обязательств от имени государства.
Федеральный закон от 01.04.1996 27-ФЗ Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования установил правовую основу и порядок организации индивидуального (персонифицированного) учета сведений о гражданах, на которых распространяется действие законодательства Российской Федерации о государственном пенсионном обеспечении (в части трудовых пенсий).
Индивидуальный (персонифицированный) учет страховых взносов занятого населения призван содействовать решению ряда принципиальных проблем.
Во-первых, он должен привести механизмы государственной пенсионной системы в соответствие с развивающимися рыночными отношениями.
Во-вторых, без такого учета страховых взносов невозможно развить государственное пенсионное страхование в направление установления зависимости размера пенсии от страхового стажа и уплаченных страховых взносов. Именно такая зависимость должна положительно сказаться на бюджете государственной пенсионной системы, поскольку она создает заинтересованность в своевременной и полной уплате страховых взносов.
В-третьих, персонифицированный учет создает возможность для более точного прогнозирования изменения численности занятого населения и пенсионеров в стране как в целом, так и по отдельным профессиям и, как следствие, более точной оценке необходимых расходов на выплату пенсий, дополнив его контролем со стороны работников.
Как показывает мировая практика, персонифицированный учет застрахованных граждан имеет все возможности для обеспечения достоверности данных об уплате налога (взноса) и структуре трудового стажа работников, так как информация, включаемая в индивидуальные лицевые счета, проходит как минимум пять проверок, прежде чем попадает в информационную базу данных (две из них проводят сами застрахованные лица, а три - органы Пенсионного фонда).
Застрахованное лицо может проверить относящиеся к нему сведения индивидуального лицевого счета в самый начальный момент, так как работодатель должен представить работнику копию этих сведений.
Органы Пенсионного фонда Российской Федерации осуществляют контроль за достоверностью информации путем сопоставления суммы индивидуальных сведений с данными о начисленных взносах по всей организации, которые указаны работодателем. После выполнения начальной регистрации эти сведения, как правило, должны совпадать.
Наиболее сложным элементом персонифицированного учета считается контроль достоверности и правильности регистрации специального стажа, который предполагает ведение органами, осуществляющими персонифицированный учет, наблюдательных дел, содержащих, в частности, перечень профессий и количество рабочих мест, дающих право выхода на пенсию при пониженном возрасте (в соответствии со списками 1 и 2, с правом выхода на пенсию по выслуге лет и на льготных основаниях в связи с работой в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и т.п.). Сведения, получаемые от работодателей, выверяются путем сопоставления с этим перечнем.
Однако главной фискальной функцией персонифицированного учета является осуществление оперативного контроля за своевременностью, правильностью начисления и полнотой уплаты налога (взноса). Если отмеченные выше функции индивидуального учета выполняются для усиления контроля за стажем и заработком, обоснованием размера пенсии в процессе её исчисления, то оперативный контроль за начисленной заработной платой работника и перечислением текущих страховых платежей в Пенсионный фонд России направлен на устранение условий, при которых и работодатель, и сам работник были бы заинтересованы в сокрытии от начисления в Пенсионный фонд части поступаемых доходов.
Для этого в индивидуальном учете застрахованных, впервые для пенсионной системы, реализован принцип саморегулирования: данные о размере заработка застрахованных не могут быть завышены, поскольку работодатель должен уплачивать с него страховые взносы, в то же время их занижению будет противодействовать сам работник, поскольку это отрицательно сказывается на размере его пенсии.
Поскольку сведения персонифицированного учета будут играть все более важную роль в жизни населения, формируемая система персонификации плательщиков предусматривает также выполнение функций по проверке сведений. Так, в частности, предусматривается документальная и камеральная1 проверки всех предприятий и организаций по вопросу правильности отражения в сведениях персонифицированного учета стажа и заработка работников.
Вышеуказанные проверки систематически проводятся органами Пенсионного фонда России.
В результате перечисленных фискальных мер достоверность фиксации пенсионных прав застрахованных лиц осуществляется не в момент обращения за пенсией, а систематически в ходе их работы. В итоге к моменту выхода работника на пенсию не возникает проблем с подтверждением его трудового и специального стажа, поскольку соответствующие данные будут проверены и сохранятся в его индивидуальном лицевом счете.
Рассмотренные выше теоретические и практические проблемы, решаются внедрением персонифицированного учета в систему государственного пенсионного страхования.
Впоследствии правовая база индивидуального (персонифицированного) учета была дополнена Федеральным законом от 05.05.1997 77 О внесении изменений и дополнений в Положение о Пенсионном фонде РосYийской Федерации, в Порядок уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации и в Закон Российской Федерации О государственных пенсиях в Российской Федерации2, Федеральным законом от 25.10.2001 138-ФЗ О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования и в статьи 12 и 67 Федерального закона Об актах гражданского состояния, постановлением Правительства Российской Федерации от 5.03.1997 318 О мерах по организации индивидуального (персонифицированного) учета сведений о застрахованных лицах для целей государственного пенсионного страхования1, нормативными документами Министерства труда России и Пенсионного фонда.
В соответствии со статьей 1 Закона Об индивидуальном (персонифицированном) учете (с изменением и дополнением от 25.10.2001 года) под индивидуальным (персонифицированным) учетом понимается организация и ведение учета сведений о каждом застрахованном лице для государственного пенсионного страхования.
Статьей 3 названного Закона определены цели индивидуального (персонифицированного) учета:
- создание условий для назначения пенсий в соответствии с результатами труда каждого застрахованного лица;
- обеспечение достоверности сведений о стаже и заработке (доходе) каждого, определяющих размер пенсии при её назначении;
- создание информационной базы для реализации и совершенствования пенсионного законодательства Российской Федерации, а также для назначении пенсии на основе страхового стажа застрахованного лица и их страховых взносов;
- развитие заинтересованности застрахованных лиц в уплате страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации;
- создание условий для контроля за уплатой страховых взносов застрахованными лицами;
- информационная поддержка прогнозирования расходов на выплату пенсий, определение тарифа страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, расчета макроэкономических показателей, касающихся государственного пенсионного обеспечения;
- упрощение порядка и ускорение процедуры назначения государственных трудовых пенсий застрахованным лицам.
Основные принципы индивидуального (персонифицированного) учета в условиях переходного периода
Согласно статье 4 Закона Об индивидуальном (персонифицированном) учете индивидуальный учет строится на следующих принципах:
- единства и федерального характера государственного пенсионного страхования в Российской Федерации;
- всеобщности и обязательности уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации и учета сведений о застрахованных лицах;
- доступности для каждого застрахованного лица сведений о нем, которыми располагают органы Пенсионного фонда Российской Федерации, в обязанности которого входит осуществление индивидуального (персонифицированного) учета;
- использования сведений о застрахованных лицах, которыми располагают органы Пенсионного фонда Российской Федерации, исключительно для целей пенсионного обеспечения;
- соответствия сведений о суммах страховых взносов, представляемых каждым плательщиком для индивидуального (персонифицированного) учета, сведениям о фактически перечисленных этим плательщиком суммах страховых взносов в органы Пенсионного Фонда Российской Федерации;
- осуществления индивидуального (персонифицированного) учета в процессе всей трудовой деятельности застрахованного лица и использования данных указанного учета для назначения пенсий согласно пенсионному законодательству Российской Федерации.
Персонифицированный учет застрахованных граждан позволяет привести государственную систему в соответствие с развивающимися рыночными отношениями.
Факт внедрения персонифицированного учета в практику деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации означает решительный сдвиг в модели пенсионной системы, во всяком случае в её финансовой части.
С началом полномасштабного использования сведений персонифицированного учета при формировании расходной и доходной частей бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации каждый трудоспособный гражданин будет рассматриваться как конкретный источник финансовых ресурсов для собственного обеспечения при наступлении старости, а исчисление размера трудовой пенсии будет производиться не с помощью усредненных бюджетных показателей в целом по всему работающему населению. Также появляется возможность развивать государственное пенсионное страхование в направлении установления реальной зависимости размера пенсии от страхового стажа и уплаченных налогов (взносов).
Такая зависимость должна положительно повлиять на бюджет государственной пенсионной системы, поскольку она создает заинтересованность в своевременной и полной уплате страховых взносов.
Индивидуальный учет финансовых поступлений каждого застрахованного гражданина должен использоваться в качестве составной части механизма решения проблемы экономического обоснования уровня дифференциации размера трудовой пенсии, что приведет к её увеличению работникам тех отраслей, которые имеют более высокие заработки, но не получают адекватные им пенсии (гражданская авиация, топливно-энергетический комплекс и др.). Одновременно с этим возникают экономические предпосылки для корректировки порядка перерасчета размера пенсии с учетом инфляционного роста стоимости жизни исходя из конкретных особенностей уплаты налога (взноса) каждым гражданином за весь период трудовой деятельности1.
Учет взносов (налогов) на пенсионное страхование и трудового стажа застрахованных лиц
Персонифицированный учет в каждом субъекте Российской Федерации включает три стадии:
1. Регистрацию застрахованных лиц.
2. Сбор сведений о трудовом стаже и заработке (доходе) и начисленных страховых взносов застрахованных лиц за период работы после начальной регистрации.
3. Поэтапное внесение в лицевые счета сведений о стаже застрахованных лиц за период, предшествующий начальной регистрации.
Каждое лицо, на которое распространяется государственное пенсионное страхование, должно быть зарегистрировано в системе государственного пенсионного страхования.
Статьей 8 Закона Об индивидуальном (персонифицированном) учете определены общие правила предоставления сведений о застрахованных лицах. В соответствии с этой статьей данные сведения предоставляются плательщиками страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.
Работодатели должны предоставлять сведения обо всех лицах, работающих у них по трудовому договору, а также по договорам гражданско-правового характера, на вознаграждения по которым в соответствии с законодательством Российской Федерации начисляются страховые взносы, за которых они уплачивают страховые взносы государственного пенсионного страхования. Сведения должны быть предоставлены в те территориальные органы Пенсионного фонда, в которых эти работодатели зарегистрированы в качестве плательщиков страховых взносов.
Лицо, самостоятельно уплачивающее страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, проходит регистрацию в системе индивидуального (персонифицированного) учета в территориальном органе одновременно с регистрацией в качестве плательщика страховых взносов.
Контроль за достоверностью сведений о стаже и заработке, представляемых работодателями и лицами, самостоятельно уплачивающими страховые взносы, осуществляется органами Пенсионного фонда Российской Федерации.
Следует отметить, что на застрахованных лиц, признанных в установленном порядке безработными, сведения предоставляются органами службы занятости.
