Методика и процедуры анализа.
** П программа поддержки, А аналитические материалы, Д доклад, М план мероприятий поддержки, И информация, О отчет, Т тенденции развития предпринимательства.
**П00 программа 2000 г., П02-04 то же на период с 2002 по 2004 гг., и т.п.
Примечание. Для удобства дальнейших ссылок в табл.
2.1 дан авторский перечень сокращенных названий регионов. Поэтому, если далее в таблицах основного текста или приложений встретится аббревиатура НСО01-03, то значит соответствующая формулировка или данные взяты из программы Новосибирской области на 20012003 годы (полное название документа дано под номером 93 в приложении).
Среди них 142 документа содержат тексты программ государственной поддержки, один документ (для Ленинградской области) подробную характеристику принятой программы, 24 документа (доклады, отчеты и т.п.) информацию разной степени детализации о проблемах развития предпринимательства в регионе, направлениях и мерах его государственной поддержки. Тексты трех федеральных программ (19961997 гг., 19981999 гг. и 20002001 гг.) были получены из системы Гарант. Остальные документы были скачаны с сайта Ресурсного центра малого предпринимательства (www.rcsme.ru), который, по-видимому, в настоящее время является наиболее авторитетным источником информации в данной области.
Среди рассмотренных документов 115 программ имеют сведения о дате и номере утверждающего решения соответствующего законодательного (административного) органа. Также были подвергнуты анализу и проекты программ поддержки, разработанные компетентными организациями.
Как видим, все документы датированы годами, близкими к началу нынешнего века.
Методика и процедуры анализа.
Совокупность государственных программ поддержки малого предпринимательства и других документов, в которых анализируется состояние дел в области предпринимательства в регионах РФ можно рассматривать, на наш взгляд, как концентрированное выражение мнений ряда экспертов по проблемам предпринимательства. Поэтому целесообразно постоянно обобщать и сопоставлять данные и позиции, высказываемые в рассматриваемых документах. Одна из возможных общих схем такого сравнительного анализа представлена в табл.
2.2. За ней следует описание соответствующей формализованной процедуры.
В табл. 2.2 предполагается, что программы для одного субъекта РФ проранжированы по времени, например, A1 программа для 19941995 гг., A2 для 19961997 гг., и т.д.
Поэтому для каждого субъекта РФ можно сравнивать, какие изменения произошли с течением времени.
Вариант пространственного анализа получится, если взять документы для n субъектов, но для одного периода времени. Содержательный анализ это сопоставление и анализ информации по столбцам по столбцам для одной строки.
Таблица 2.2. Общая схема сравнительного анализа государственныхпрограмм поддержки предпринимательства
| Субъект РФ | Проблемы | Блоки программы поддержки | |||||
| Цели | Задачи | Мероприятия | Исполнители | Ресурсы | Ожидаемые результаты | ||
Субъект А |
|||||||
| Документ А1 | ПА1 | ЦА1 | ЗА1 | МА1 | ИА1 | РА1 | ОРА1 |
| Документ An | ПАn | ЦАn | ЗАn | МАn | ИАn | РАn | ОРАn |
Субъект B |
|||||||
| Документ B1 | ПB1 | ЦB1 | ЗB1 | МB1 | ИB1 | РB1 | ОРB1 |
| Итоговая выборка и значимость | ПS | ЦS | ЗS | МS | ИS | РS | ОРS |
Процедура сравнительного анализа программ государственной поддержки предпринимательства
Начало
1.Выходим на сервер Ресурсного центра малого предпринимательства.
2.Заходим в электронную библиотеку центра в раздел программ государственной поддержки.
3.С помощью браузера копируем на жесткий диск своего компьютера заархивированные файлы с программами поддержки по отдельным регионам РФ.
4.Переводим файлы из архивного формата zip в текстовый формат doc.
5.Составляем перечень исходных документов например, так, как это сделано в приложении.
6.Выделяем раздел программы, который будет подвергаться сравнительному анализу например, Содержание проблемы.
7.Открываем текст программы. Если этот шаг алгоритма выполняется впервые, то в качестве исходной выбираем либо наиболее крупную программу, типа Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 20002001 годы, либо первую в списке, либо выбираемую по другому критерию.
Если исходная программа уже выбиралась, то берем программу, следующую в списке.
8.При помощи редактора текстов копируем приведенный в программе перечень проблем с их характеристиками (целей, задач, мероприятий и т.п.), на решение которых направлена программа, и помещаем в перечень, приведенный в левом столбце таблицах типа табл. 2.3 те проблемы, которые пока отсутствуют в перечне.
9.В правом столбце табл. 2.3 указываем сокращенное наименование субъекта РФ против тех проблем, которые указаны в данной программе поддержки, и годы действия программы.
10.Если список программ не исчерпан, то идем на п. 7.
11.В правом столбце подсчитываем общее число документов, в которых отмечена данная проблема (задача и т.п.). Фиксируем это число в столбце. Ранжируем проблемы по их значимости и составляем окончательный вариант табл.
2.3.
12.Если список анализируемых разделом программ не исчерпан, то идем на п. 6 и аналогичным образом формируем сопоставительные таблицы для других блоков программ поддержки.
Конец
По существу и временной, и пространственный анализ это тоже содержательный анализ. Однако в нем основное внимание обращено на общую картину.
При проведении собственно содержательного анализа программы акцент делается на логическую непротиворечивость и согласованность отдельных частей и элементов программы вплоть до отдельных терминов и показателей. При проведении данного анализа можно использовать ряд рекомендаций, которые даны в работах [89].
Процедура содержательного анализа отдельной программы государственной поддержки предпринимательства
Начало
1.Выбираем файл с анализируемой программой.
2.Проверяем соответствие текста программы и Методических рекомендациями по разработке региональных программ поддержки МП, подготовленных Институтом стратегического анализа и развития предпринимательства (1997 г.) [8], прежде всего:
цели и задачи; направления поддержки; приоритетные направления; перечень мероприятий; сроки и этапы реализации; ресурсное обеспечение программы и отдельных мероприятий; источники и этапы финансирования; ожидаемые конечные результаты реализации мероприятий; перечень исполнителей.
3.Фиксируем расхождения, противоречия и т. п. Проводим анализ с точки зрения недостатков, которые ранее отмечались при анализе различных программ. Например: нечеткость определения конечных целей, делающая невозможным контроль за их достижением; неполнота мер, предусматриваемых для достижения желаемых результатов; неопределенность ожидаемых результатов мероприятий; нечеткость определения ответственности за реализацию различных мер; нескоординированность мер поддержки, осуществляемых по разным направлениям; необоснованность сроков реализации мер и несогласованность логически связанных мер по срокам выполнения; нереалистичность программы из-за ее ресурсной необеспеченности; изначальная нацеленность на освоение, прямое и косвенное растаскивание бюджетных средств (насколько известно, средства из внебюджетных источников за все годы реализации всех федеральных программ так и не были привлечены); повторяемость одних и тех же мероприятий из программы в программу с изначальным пониманием того, что большинство из них снова не будет выполнено.
4.Систематизируем недостатки и делаем выводы.
Конец
В дальнейшем может проводиться углубление анализа при помощи других аспектов (методов), которые описаны в главе 3. Они могут применяться как ко всей совокупности анализируемых программ, так и для отдельной федеральной или региональной программы. Во всех случаях учитываем вилку (дерево) альтернатив: 1) вообще отказаться от государственной поддержки предпринимательства; 2) оказывать поддержку с помощью некоторой системы (в том числе программ).
2.1.3. Анализ проблем российского предпринимательства. Используя указанные выше эмпирический материал и методику анализа, были проведены систематизация и ранжирование проблем развития предпринимательства в России (табл.
2.32.5).
Таблица 2.3. Дерево проблем, в наибольшей степени сдерживающих развитиемалого предпринимательства (МП) в РФ
| Характеристики проблемы | Регионы РФ |
| Неразвитость механизмов финансово-кредитной поддержки и страхования рисков малых предприятий; отсутствие механизмов самофинансирования (кредитные союзы, общества взаимного страхования и др.) | 52 (66%)* РФ, Алтай, АлтКр, Амур, Арх, Астр, Бел, Брянск, Бурят, Волго, Вологда, Воронеж, Даг, Евр, Иван, Калин, Калуга, Карел, Кем, Киров, Коми, КрасКр, Курган, Курск, МО, Мордовия, Мурм, НижН, Новг, НСО, Омск, Оренб, Орел, Пенза, ПримКр, Псков, Р-н-Д, Сах, Смол, Тамбов, Татария, Тверь, Томск, Тула, Тыва, Тюмень, Ульян, Хаб, Чел, Чита, Чувашия, ЯНАО |
| Несовершенство законодательства, его неустойчивость, слабая правовая защищенность предпринимательства, противоречивость нормативно-правовой базы | 47 (59%) Адыгея, Алтай, Амур, Арх, Астр, Бел, Бурятия, Волго, Вологда, Воронеж, Евр, Иван, Ирк, Калуга, Карел, Кем, Киров, Коми, КрасКр, Курган, Курск, Лен, Маг, НижН, НСО, Омск, Орел, Пенза, ПримКр, Ростов, Тамбов, Татария, Тверь, Томск, Тула, Тыва, Тюмень, Удмуртия, Ульян, Хаб, Хак, Чел, Чита, Чуваш, Чукот, Якутия, ЯНАО |
| Административные барьеры на пути развития МП, организационные проблемы взаимодействия малого бизнеса с рынком и с государственными структурами | 39 (49%) РФ, Амур, Арх, Астр, Брянск, Бурятия, Волго, Вологда, Воронеж, Евр, Иван, Калин, Карел, Кем, Киров, Курган, Курск, Маг, МО, Мурм, НижН, НСО, Омск, Пенза, Р-н-Д, Ряз, Сах, Смол, Татария, Тверь, Томск, Тула, Тюмень, Ульян, Хаб, Хак, Чувашия, Якут, ЯНАО |
| Несовершенство системы налогообложения; налоговый пресс | 38 (48%) РФ, Алтай, АлтКр, Арх, Астр, Бурятия, Волго, Вологда, Воронеж, Даг, Иван, Ирк, Кем, Киров, Коми, КрасКр, Курган, Лен, Мордовия, НСО, Омск, Орен, Орел, Пенза, ПримКр, Ростов, Ряз, Смол, Тамбов, Татария, Тверь, Томск, Тыва, Тюмень, Удмуртия, Ульян, Чита, Чувашия |
| Нехватка квалифицированных кадров и знаний у предпринимателей | 22 (28%) АлтКр, Амур, Арх, Астр, Брянск, Даг, Иван, Калин, Карел, Коми, Курган, Морд, Омск, ПримКр, Смоленск, Тамбов, Тула, Тыва, Удмуртия, Чел, Чита, Чувашия |
| Развитие малого бизнеса преимущественно в сфере торговли и общественного питания | 20 (25%) Адыгея, Алтай, Бурятия, Воронеж, Евр, Ингуш, Калин, Кем, Киров, Кострома, Красн, Курск, Лип, Мари, НижН, Омск, Тат, Тверь, Томск, Хаб |
| Неравномерность развития МП по территории региона | 18 (23%) Бурятия, Влад, Ингуш, Калин, Калуж, Кем, Киров, Коми, Курск, Лип, Морд, Татария, Тверь, Томск, Тыва, Хаб, Хак, ХМАО, |
| Отсутствие надежной социальной защищенности и безопасности предпринимателей | 18 (23%) РФ, Алтай, Арх, Бурятия, Курск, МО, Морд, НижН, НСО, Оренб, Пенза, Татария, Тверь, Ульян, Хаб, Чел, Чувашия, ЯНАО |
| Недостаточный уровень информационной и методической поддержки инвестиционных процессов и предпринимательства в целом | 17 (22%) Амур, Астр, Евр, Калуга, Омск, Пенза, ПримКр, Ростов, Сах, Смоленск, Тамбов, Тверь, Тыва, Тюмень, Чел, Чита, Чувашия |
Для наглядности все проблемы по принципу системы ABC в снабжении разбиты на три группы: 9 проблем, которые указали более 20% регионов, 19 проблем 320% регионов, 9 эпизодических проблем.
В таблицах жирным шрифтом под аббревиатурой РФ выделены две федеральные программы РФ: Федеральная программа государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 20002001 годы (Одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. 121) и проект Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 20032005 годы. Обращает на себя внимание, что вторая по значимости проблем Несовершенство законодательства, его неустойчивость, слабая правовая защищенность предпринимательства, противоречивость нормативно-правовой базы в РФ отсутствует. Действительно, вот дословно формулировки проблем из текста утвержденной программы:
Таблица 2.4. Проблемы, которые во вторую очередь сдерживают развитиемалого предпринимательства (МП) в РФ
| Характеристики проблемы | Регионы РФ |
| Высокая арендная плата и другие проблемы аренды | 15 (19%) Алтай, Амур, Арх, Бел, Бурятия, Дагестан, Евр, Иркутск, Кем, КрасКр, НСО, Омск, Орел, Томск, Ульяновск |
| Ограничение доступа МП к производственным мощностям и имуществу | 15 (19%) РФ, Волго, Иваново, Калуга, Кем, Красн, Курск, НижН, НСО, Татария, Тверь, Тула, Ульян, Чел, Якут |
| Нестабильность бюджетного финансирования программ поддержки МП | 15 (19%) РФ, Волго, Иваново, Кем, Курск, МО, Р-н-Д, Ряз, Татария, Тверь, Тыва, Хаб, Чел, Чукотка, ЯНАО |
| Уход в теневой сектор субъектов МП и давление криминальных структур | 12 (15%) Адыг, АлтКр, Арх, Астр, Брянск, Влад, Ирк, Смол, Тула, Тыва, Удмуртия, Чувашия |
| Снижение темпов роста малых предприятий, и даже сокращение их числа | 9 (11%) АлтКр, Амур, Брянск, Бурятия, Ингуш, Лип, МО, Тыва, Тюм |
| Отсутствие рынка лизинговых услуг | 7 (9%) АлтКр, Арх, Дагестан, Калуга, Оренбург, Орел, Тыва |
| Отсутствие определенности по отношению к предпринимательству | 6 (8%) Бурятия, Иваново, Калуга, Лен, Мурм, НижН |
| Недобросовестная конкуренция | 5 (6%) Лен, Омск, ПримКр, Чита, Чувашия |
| Сеть объектов инфраструктуры недостаточна | 5 (6%) Бурятия, Влад, Дагестан, Сах, Чукотка |
| Отсутствует эффективная система статистического учета деятельности субъектов малого предпринимательства | 4 (5%) Иваново, Калин, МО, Якутия |
| Ограничения на сбыт продукции ввиду низкого платежеспособного спроса | 4 (5%) Вологда, Лен, Оренбург, Ульяновск |
| Усложненные учет и отчетность | 4 (5%) Адыгея, Бурятия, Кем, МО |
| Многочисленные и в сумме непосильные официальные сборы и платежи | 4 (5%) АлтКр, Амур, Бел, Ирк |
| Отсутствие синхронности действий и разобщенность различных ведомств в реализации программы государственной поддержки | 4 (5%) Бурятия, Кем, МО, Удмуртия |
| Недостаточное техническое оснащение МП | 3 (3,8%) Влад, КрасКр, Курган |
| Отсутствие механизма госзаказов для малых и средних предприятий | 3 (3,8%) Орел, Тверь, ЯНАО |
| Низкий уровень предпринимательской культуры | 3 (3,8%) Астр, НСО, Омск |
| Растущее недоверие предпринимателей к власти, к ее способности проводить долгосрочную политику | 3 (3,8%) Арх, Бурятия, Удмуртия |
| Недоступность инвестиционных ресурсов | 3 (3,8%) Адыгея, Астр, Смоленск |
Таблица 2.5. Эпизодические проблемы развития малого предпринимательства (МП) в РФ
| Характеристики проблемы | Субъекты РФ |
| Отсутствие системы формирования положительного отношения населения к предпринимательской деятельности | 2 (2,5%) Арх, Тула |
| Недостаточная подготовленность населения к работе в условиях рынка: как предпринимателей, так и работников структур поддержки МП | 2 (2,5%) Челябинск, ЯНАО) |
| Низкая представительность, недостаточная востребованность малого предпринимательства в политическом процессе, органах законодательной власти и местного самоуправления | 1 (1,3%) Удмуртия |
| Неотработанность схем взаимодействия с крупными предприятиями | 1 (1,3%) Орел |
| Отсутствие учета специфических особенностей МП | 1 (1,3%) Арх |
| Отказ государства от решительного регулирования процесса становления малого бизнеса и от серьезных капиталовложений | 1 АлтКр |
| Необходимость в координации деятельности субъектов малого предпринимательства, в более эффективном использовании этой деятельности для решения проблем региона | 1 (1,3%) Иваново |
| Низкий профессиональный уровень чиновников всех уровней (особенно на уровне органов местного самоуправления), работающих с предпринимателями | 1 (1,3%) Бурятия |
| Политическая и экономическая нестабильность | 1 (1,3%) КрасКр |
?несовершенство системы налогообложения;
?нестабильность бюджетного финансирования федеральной и региональных программ поддержки малого предпринимательства;
?неразвитость механизмов финансово-кредитной поддержки и страхования рисков малых предприятий; отсутствие механизмов самофинансирования (кредитные союзы, общества взаимного страхования и др.);
?ограничение доступа малых предприятий к производственным мощностям и имуществу реструктуризируемых предприятий;
?отсутствие надежной социальной защищенности и безопасности предпринимателей;
?организационные проблемы взаимодействия малого бизнеса с рынком и с государственными структурами;
административные барьеры на пути развития малого предпринимательства.
Таким образом, в явном виде проблема совершенствования законодательства не обозначена. Однако, если мы заглянем в приложение 1 к данной программе, то найдем 14 мероприятий в разделе Нормативно-правовое обеспечение малого предпринимательства.
Таким образом, налицо явная погрешность. Но она приобретает принципиальное значение в свете методологии системного анализа проблемы, в которой подчеркивается, что свыше половины успеха решения проблемы заключается в ее формулировании. В целом в плане постановки проблемы (проблем) рассматриваемая федеральная программа отличается декларативностью, поскольку, кроме только что приведенных, в разделе Содержание проблемы и необходимость ее решения программными методами имеются только следующие строки:
Достигнутый к настоящему времени уровень развития малого предпринимательства недостаточен для быстрого создания новых рабочих мест, оживления спроса-предложения на местных товарных рынках, появления самостоятельных источников дохода за счет частнопредпринимательской инициативы у значительной части экономически активной части населения, снижения социальных нагрузок на расходы бюджетов всех уровней.
В последние годы отраслевая структура малых предприятий практически не меняется. Непроизводственная сфера деятельности (прежде всего торговля, общественное питание) остается более привлекательной, чем производственная.
После августа 1998 г. от 25 до 35 процентов малых предприятий фактически прекратили свою деятельность. Остальные перешли к сохранению масштабов своего бизнеса в докризисном периоде за счет снижения численности персонала и оплаты его труда.
Деятельность субъектов малого предпринимательства во многом зависит от действий федеральных органов исполнительной власти. Без специальных мер государственной поддержки развитие малого предпринимательства невозможно.
Государственная поддержка малого предпринимательства сдерживается макроэкономическими условиями. Заметим, что в приведенных цитатах нет ни слова о том, что до этого было еще три федеральных программы, в которых предпринимались попытки содействовать развитию малого предпринимательства. Так, в программе 19941995 гг. главной целью провозглашалось создание на федеральном уровне экономических, правовых и организационных условий для формирования в России развитой инфраструктуры малого предпринимательства, обеспечивающей его эффективный рост.
В программе 19961997 гг. обеспечение устойчивого развития малого предпринимательства в производственной, инновационной и других сферах экономики; 19981999 гг. создание благоприятных условий для устойчивой деятельности малых предприятий.
Как отмечается в книге Малое предпринимательство в России: прошлое, настоящее и будущее, Основным недостатком федеральных (как и большинства региональных) программ следует также назвать отсутствие глубокого анализа результатов, достигнутых/не достигнутых в ходе реализации предыдущих программ. Так, ни в одной федеральной программе сколько-нибудь серьезно не оценивалась эффективность предыдущей (влияние вложенных в реализацию программ средств федерального бюджета на основные параметры развития малого предпринимательства в стране), зачастую даже не перечислялись мероприятия, которые были или не были выполнены [4, с. 120].
Как нам представляется, указанный недостаток, которым также наблюдается в проанализированных нами программах, представляет собой частный случай следующего недостатка, который также в большей или меньшей степени присущ федеральным и региональным программам: отсутствие достаточной четкости в простановке проблемы (проблем), которую призвана решить данная программа. Почему частный случай?
Потому, что теоретически возможен случай, когда в регионе ранее вообще не разрабатывались программы. Тогда и нет возможности анализировать результаты их выполнения.
Однако это не исключает необходимости формулирования проблемы в новой программе.
Важно отметить, что в некоторых программах представлены интересные материалы по формулированию (и достаточно четкому) отдельных проблем. Например, табл.
2.6 настолько красноречиво говорит о проблеме финансирования малого предпринимательства в Калужской области, что вряд ли нуждается в дополнительных комментариях.
Таблица 2.6. Объемы финансирования малого предпринимательства областным бюджетом Калужской области в 1998 2000 годах
| 1998 | 1999 | 2000 | |
| Предусматривалось Программой развития предпринимательства, тыс. руб. | 2400 | 3950 | 3700 |
| Утверждено в областном бюджете, тыс. руб. | 2400 | 2400 | 2400 |
| Фактически профинансировано, тыс. руб. | 1588 | 1000 | 1130 |
| Удельный вес фактического финансирования к предусмотренному Программой/ утвержденному бюджетом, % | 66,2 / 66,2 | 25,3 / 41,7 | 30,5 / 47,1 |
Уход в теневой сектор субъектов малого предпринимательства, как оценивается в программе Республики Адыгея в 2002 г., составляет от 30 до 50% реального оборота. Причем эта проблема, как и давление криминальных структур, выделена только на уровне отдельных регионов, но не на федеральном уровне.
В программе Государственная поддержка малого предпринимательства в Красноярском крае на 20012002 годы (табл. 2.7) постановка проблемы подкреплена результатами интересного социологического опроса.
Есть и расшифровка взаимодействия факторов, обусловливающих некоторые проблемы. Так, снижение темпов роста малых предприятий, и даже сокращение их числа, сопровождается ростом численности граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
Вместе с тем данные результатов опросов типа того, который отражен в табл. 2.7, не всегда покрывают все проблематику.
В той же программе Красноярского края отмечается, что несовершенство законодательной базы, жесткий налоговый прессинг, трудности с получением банковских кредитов, высокая арендная плата за помещения привели к тому, что привлекательность сохраняют только виды деятельности с быстрым оборотом капитала.
Также отмечается, что в Красноярском крае сложилась ситуация, при которой развитие малого предпринимательства, особенно в сфере производства и инновационной деятельности, имея значительный потенциал, может происходить лишь при условии получения целенаправленного содействия и координации со стороны государственных структур.
