Насырова Г. - Модели государственного регулирования страховой деятельности
Регулирование страховой деятельности со стороны государства в том или ином виде имеет место во всех странах мира. Существующие модели универсальны в части определенных параметров и одновременно значительно различаются в национальных экономических системах.
Универсальность моделей регулирования проявляется в следующем:
- формировании отраслевого страхового законодательства;
- выделении специальной регулирующей структуры органов страхового надзора;
- установлении правил и критериев допуска к ведению страховых операций;
- осуществлении контроля за текущей деятельностью страховых организаций, страховых посредников;
- наличии налогового регулирования.
Специфика и оригинальность моделей регулирования страховой деятельности может проявляться в различных аспектах:
- особенностях страхового и общего законодательства;
- статусе и структуре органов страхового надзора;
- процедурных вопросах допуска к страховой деятельности;
- методах и формах регулирования страховой деятельности;
- степени популярности и активности использования отдельных инструментов регулирования.
Национальные модели регулированиястраховой деятельности
Страховое законодательство в различных экономических системах содержит свой особенный комплект нормативно-правовых актов, регулирующих страховую деятельность. Во Франции правовое регулирование страхования сосредоточено в Страховом кодексе 1976г., регламентирующем все стороны организации страхового рынка и его регулирования.
США, напротив, вообще не имеют федеральных законов о страховании и страховом надзоре, у каждого штата свое страховое законодательство и свой регулирующий орган; страховая индустрия является единственной, которая не подпадает под антимонопольное законодательство. Законодательную базу страховой деятельности в Великобритании составляет закон о страховых компаниях 1982 г., в законе содержатся регулирующие вопросы лицензирования, платежеспособности, оценки активов и пассивов, инвестиций*.
Материальную основу модели государственного регулирования страховой деятельности составляет совокупность административных институтов. В любой экономической системе рыночного типа государственную власть в страховом секторе представляют органы страхового надзора.
В механизме страхового регулирования они играют центральную и определяющую роль. Национальным законодательством регламентируются правовой статус органа надзора, его основные задачи, функции и права, структура центральных органов и территориальных подразделений. Для разных государственных законодательных систем характерна специфическая форма организации деятельности надзорных органов.
В России, как и в большинстве европейских государств (Великобритания, Германия, Швеция и др.), а также в Японии организация страхового надзора едина для всех территорий государства. То есть реализуется принцип приоритета (преобладания или доминирования) федеральных органов, регулирование осуществляется на уровне высших органов власти. Существует также принцип комбинирования, когда некоторые аспекты страховой деятельности регулируются на федеральном уровне, тогда как основные нормоустанавливающие полномочия переданы властям провинций.
Так, в Канаде реализуется подобная смешанная форма надзора. Третий принцип децентрализации надзорных функций (например, в США) проявляется в отсутствии федерального страхового законодательства, функции по регулированию этой сферы деятельности реализуются на уровне штатов.
На стадии допуска к ведению страховых операций одним из критериев является качество предлагаемого страхового продукта. Правила по лицензируемым видам страхования проходят соответствующую процедуру утверждения (для каждой страховой компании утверждение производится индивидуально, это характерно для США и ряда других стран).
В некоторых случаях страхование может осуществляться на основе типовых правил (в Германии, во Франции, Канаде и других странах). В то же время в Великобритании отсутствует предварительная проверка содержания договоров со стороны органов надзора.
Вопросы допуска к осуществлению страховой деятельности имеют еще один немаловажный аспект возможность свободного ведения страховых операций иностранными страховыми компаниями. Практически во всех развитых странах относительно свободный доступ к страховому рынку, в частности в рамках Европейского сообщества. Причем следует обратить внимание, что наиболее благоприятный режим для функционирования иностранного страхового капитала имеет место в Швейцарии.
Это объясняется в большей степени особым статусом этой страны как международного финансового центра.
Вступление ряда государств в ЕС существенным образом сказалось на структуре страхового капитала. В Венгрии доля иностранных инвесторов в страховом секторе составляет 94%, в Латвии 50%, в Чехии 35%, в Словакии и Эстонии около 30%, в Польше 17%*. Результатом либерализации страхового рынка в Испании стала активизация иностранного капитала, последовала серия слияний и поглощений отечественных страховых компаний. За пределами Европейского континента в некоторых странах, еще только проводящих рыночные реформы, сохраняются некоторые ограничения в деятельности иностранных страховых компаний.
Так, например, в Аргентине нерезиденты подвергаются более строгому налоговому режиму, чем национальные, и перевод ими своей прибыли за границу подлежит жесткому контролю. Кроме того, они должны передавать национальному перестраховочному институту 60% своего портфеля по всем видам страхования.
Ограничения накладываются на инвестиционную деятельность**.
Развитие страховых рынков в странах с формирующейся рыночной экономикой при условии их открытости сопряжено с большой опасностью подавления национальных компаний иностранными. С целью защиты национальных страховых систем постоянная комиссия по страхованию при Всемирной конференции по торговле и развитию (ЮНКТАД) разработала специальные рекомендации, включавшие ряд протекционистских мер.
Необходимость такого рода требований на начальном этапе доказана практикой, например, в Польше, Венгрии, Литве в результате снятия всех ограничений не стало национального страхового рынка***.
Одним из основополагающих принципов Всемирной торговой организации является свобода перемещения капитала. В то же время юго-восточный рынок характеризуется традиционным консерватизмом.
В Японии иностранные страховые компании проходят процедуру регистрации и получения лицензии. Кроме того, страховые компании-нерезиденты для открытия отделения должны располагать депозитом в 200 млн. йен, для дочерних компаний необходим капитал в размере 1 млрд. йен****. Китайские власти также стремятся ограничить присутствие иностранных участников на внутреннем финансовом рынке. В отношении зарубежных страховых компаний применяются специальные правила регистрации и критерии по уровню капитала.
Территория деятельности иностранных компаний ограничена Шанхаем и Гуаньчжоу, они могут покупать китайские корпоративные бумаги не более 10% от общего инвестиционного портфеля*****.
В современных условиях органы страхового надзора основное внимание уделяют изучению финансовой устойчивости страховых компаний. Основными факторами, по которым проводится анализ, являются финансовое положение, выплаты и уровень дебиторской задолженности.
На этой стадии государственное регулирование иногда может быть реализовано в форме специальных резервных фондов на случай банкротства страховых организаций (за счет целевых отчислений ими от полученных страховых премий). В Великобритании в соответствии с законом о защите прав страхователей 1975г. создана особая структура Управление по защите потребителей, при которой существует специальный компенсационный страховой фонд для страхователей, формируемый за счет отчислений страховых компаний в части нетто-премии.
В случае банкротства какой-либо страховой компании предусмотрены компенсации по договорам обязательного страхования. Еще в 1925г. был образован центральный гарантийный фонд Ллойда, действующий на основе подобной схемы. Размер отчислений зависит от емкости синдиката.
В некоторых случаях синдикаты могут рассчитывать на компенсацию*.
Не менее серьезным и актуальным направлением является регулирование инвестиционной деятельности страховых компаний. Органы страхового надзора, как правило, определяют круг разрешенных и запрещенных объектов инвестирования; устанавливают максимальные и/или минимальные нормы размещения. Регулирование размещения страховых резервов имеет двойной эффект способствует обеспечению финансовой устойчивости страховых организаций, а также приводит к косвенному результату выполняет функцию регулятора структуры страхового рынка и капитала страховых компаний. В некоторых странах покупка государственных долговых обязательств является обязательной для страховщиков.
В этом случае, обязывая вкладывать резервы в государственные ценные бумаги, государство тем самым обеспечивает устойчивый спрос на них со стороны страховщиков и превращает страховую отрасль (а она перераспределяет в развитых странах до 8-10% ВВП) в стабильного заимодавца государства. Такие нормы могут использоваться в развитых странах, где инвестиции в государственные ценные бумаги считаются безрисковыми.
Главным условием существования любого рыночного института является наличие соответствующей инфраструктуры. С этой точки зрения страховая деятельность должна быть обеспечена соответствующей структурой страховых посредников, организация и регламентирование деятельности которых является прерогативой государства. В рамках Европейского содружества приняты и действуют специальные директивы (OJ 1977 L26/14; OJ 1992 L19/32; 77/92/ЕЕС)**.
Названные директивы определяют стандарты уровня профессиональной подготовки, опыта и хорошей репутации посредников. А в целом основные квалификационные требования, а также рамочные условия деятельности посредников устанавливаются соответствующим национальным законодательством. Законом о страховых брокерах 1977 г. в Великобритании образован Регистрационный совет страховых брокеров, которому переданы контрольные и регулятивные функции, ведется реестр действующих брокеров и брокерских
контор*.
В настоящее время вследствие процессов межгосударственной интеграции, интернационализации, глобализации экономики происходит постепенное размывание идентификационных границ между различными национальными моделями государственного регулирования страховой деятельности. Эти процессы в большей степени вызваны необходимостью выработки единых подходов к регулированию деятельности страховых компаний, имеющих разветвленную международную сеть.
При этом максимальную выгоду от расширения мирохозяйственных связей и интернационализации регулирования получают транснациональные компании. Интернационализация регулирования объясняется необходимостью в определенной степени формализовать сложившиеся тенденции.
Более привлекательные инвестиционные условия в отдельных странах могут повлечь значительный приток финансовых ресурсов, тем самым вызвать их дефицит в других.
При этом либерализация экономических режимов становится одновременно и условием, и следствием этих процессов. Снятие (смягчение) административных и экономических барьеров в национальных системах, с одной стороны, объективно вызвано и, с другой, соответственно приводит к активизации транснационального капитала.
Причем интеграционные явления имеют место не только на уровне экономических агентов (мезоэкономики), но и на уровне макроэкономики формирование наднациональных государственных органов, а также на уровне организаций саморегулирования**. Процесс унификации и сближения институциональных систем этих стран продолжается.
Особенности российской моделирегулирования страховой деятельности
Своеобразие перехода отечественной экономики к рыночному типу развития, а также соответственно сложившиеся характерные черты вполне объективно предопределили выделение российской экономической модели. Специфика развития нашла свое отражение и в страховой деятельности, как в процессе формирования рыночных основ отрасли, так и собственно в структуре и характере самого института страхования.
Рыночные принципы функционирования внедрялись в страховую деятельность в первую очередь через ликвидацию существовавшего в отрасли государственного монополизма. С начала 90-х годов минувшего столетия к ведению страховых операций стали допускаться альтернативные структуры. Сложившаяся в России практика регулирования страхования известна под названием модели легкого входа, когда формальные требования к начинающим деятельность финансовым организациям (в том числе минимальный размер уставного капитала) невысоки. Легкий вход приводит к тому, что на рынок страховых услуг проникают мелкие компании, не обладающие достаточным финансовым и профессиональным потенциалом; в свою очередь неспособность экономических агентов исполнять обязательства перед клиентами приводит к утрате доверия и снижению потребительского спроса на страховые услуги.
Данные процессы происходили на фоне только начинающей свое формирование институциональной базы коммерческого страхования. Именно такая ситуация стала позже одной из основных причин их банкротства и ликвидации.
Следует отметить, что формирование и развитие механизма регулирования со стороны государства шло практически параллельно с процессом становления отечественного страхового рынка. По сути, система государственного регулирования развивалась инерционно, т.е. в большей степени как адекватная реакция на объективно складывающиеся на рынке условия, с частичным использованием отдельных аспектов зарубежного опыта.
В целом же модель государственного регулирования формировалась заново и детерминирована соответствующей законодательной, т.е. институциональной базой.
Основным государственным органом, регулирующим деятельность страховых организаций в РФ, является Департамент страхового надзора Министерства финансов, на который возложены функции контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в части страховой деятельности, разработка требований по регистрации и лицензированию, контроль за финансовой деятельностью страховых организаций и т.п.
Весь процесс регулирования деятельности страховых компаний со стороны различных государственных структур (страховой надзор, налоговый контроль и другие формы регулирования) можно условно разделить на этапы предварительного, текущего и завершающего контроля. Этап предварительного контроля связан с проведением регистрации страховой компании как хозяйствующего субъекта и осуществлением лицензирования отбора и допуска к ведению операций. Текущий контроль осуществляется постоянно в заданном формате в процессе функционирования страховой организации.
Завершающий контроль соответствует этапу завершения деятельности страховой компании ее ликвидации (реорганизации).
Весьма серьезным аспектом регулирования в процессе учреждения страховой организации, а также в период последующего функционирования представляет собой механизм формирования уставного капитала организуемой компании. К страхованию стали проявлять повышенный интерес коммерческие банки и финансово-промышленные группы. Крупный капитал (как российский, так и иностранный) явно заинтересовался страховым рынком. В последнее время произошло несколько сделок, изменивших лицо и суть страхового рынка*.
Параллельно с этим идет концентрация капитала внутри страховой отрасли, которая приводит к образованию крупных страховых компаний, обладающих большей финансовой устойчивостью и стабильностью, нежели мелкие компании. Этот процесс в основном представляет собой слияние и поглощение компаний и приводит к образованию страховых групп.
Таким образом, выявляется несколько тенденций развития отечественного страхования: укрупнение собственно страховых компаний, проникновение банковского и финансово-промышленного капитала в страховую отрасль, консолидация страхового капитала в рамках существующих финансово-промышленных групп, активизация иностранных инвесторов.
Однако многих специалистов волнует ситуация на российском страховом рынке, поскольку встает проблема монополизации страховой отрасли. Также вызывает сомнение вопрос финансовой стабильности страховой компании, напрямую зависящей от финансового благополучия материнской структуры.
Усиливающиеся тенденции слияния и поглощения на отечественном страховом рынке вызывают беспокойство со стороны регулирующих органов. В этой связи в страховом законодательстве должны быть прописаны нормы, предупреждающие возможность аффилиации в страховой деятельности, так как в противном случае финансовое положение отдельных страховых компаний и в общем страховой системы будет вызывать серьезные опасения, поскольку может сработать принцип домино.
Можно предположить, что в общих чертах российская экономическая модель тяготеет к банковско-ориентированному типу. Подобные модели существуют, например, в Японии и Германии. В этих странах достаточно сегментирован финансовый рынок, что в общих чертах характерно и для России.
Вместе с тем нельзя не учитывать возможность в ближайшие годы диверсификации финансовой деятельности, диффузии финансовых продуктов. Именно по этой причине эксперты МВФ и Всемирного банка уделяют большое внимание внедрению в странах систем пруденциального регулирования. Основой такого регулирования являются пруденциальные нормативы, или коэффициенты благоразумия.
Пруденциальное регулирование включает развитую систему мониторинга, открытости информации и отчетности перед национальными органами надзора, три основы которого составляют государственное регулирование и надзор, внутренние процедуры и контроль, рыночная дисциплина. Система пруденциального надзора и регулирования должна постоянно адаптироваться к развитию рынка и состоянию внутреннего управления в отдельных финансовых учреждениях*.
Одним из характерных признаков российской модели регулирования страховой деятельности является контроль размеров тарифных ставок, заключающийся не только в их утверждении на стадии лицензирования, но и в последующем надзоре за их соблюдением. Основной причиной здесь является предупреждение возможности разорения страховой организации, а также пресечение установления монопольных цен.
В условиях достаточно конкурентного рынка страховых услуг слишком велик соблазн проведения политики ценового демпинга с целью привлечения клиентов. В рамках антимонопольного регулирования (не только органами страхового надзора) проводится работа по предупреждению и контролю проявления монополизма, пресекаются попытки злоупотребления доминирующим положением.
В то же время это не должно приводить к искусственному ограничению конкуренции на рынке, имевшему место в некоторых регионах, где к проведению страховых программ были допущены только местные страховые компании.
Текущий контроль органами страхового надзора осуществляется на всем протяжении функционирования страховой компании. Главным здесь является оценка финансового состояния страховых организаций.
В части государственного регулирования финансовой деятельности страховых организаций отечественное законодательство представляет собой фрагментарное заимствование европейского опыта в отношении методики контроля и оценки финансовой устойчивости, правил формирования страховых резервов. Кроме того, страховые организации осуществляют постепенный переход на международные стандарты бухгалтерской отчетности, что позволит в определенной степени снять имевшие место противоречия и шероховатости.
Практика государственного регулирования инвестирования страховых резервов существует во всех странах, различие состоит в содержании и степени регламентации размещения резервов. В настоящее время экономические условия и существующий порядок инвестирования страховых резервов в значительной мере снижают возможность привлекательного размещения страховых резервов, а также поиск надежных объектов инвестирования.
Не вызывает сомнения важность государственного регулирования страховой деятельности в части налогообложения страховых операций, относящегося также к этапу текущего контроля. Здесь можно выделить два аспекта: первый налоговое регулирование страховых компаний, второй налогообложение контрагентов страховых компаний.
Существенным шагом в развитии страхования в РФ стало принятие Налогового кодекса, благодаря которому страховые взносы стали выводиться из налогооблагаемой базы. Однако налоговое регулирование деятельности страховых компаний еще остается проблемным. Нет единства в определении налогооблагаемой базы по налогу на прибыль (доходы).
Предложения по внедрению зарубежной практики налогообложения страховых взносов имеет как сторонников, так и достаточное количество противников. В целом же система налогообложения страховых организаций в России вызывает немало нареканий со стороны практиков.
В отношении отечественной практики завершающего контроля можно сказать, что она только начинает формироваться. До настоящего времени остаются не проработанными процедуры финансового оздоровления, санации страховых компаний, их банкротства, а также вопросы защиты интересов страхователей, урегулирования претензий в этом случае. Отсутствует механизм предупреждения разорения страховых организаций, который должен, на наш взгляд, предусматривать особые мероприятия превентивного характера, а также меры государственной поддержки, либо предусмотреть специальный резерв аналогично фонду страхования банковских депозитов.
Отчисления в такой фонд могут носить обязательный или рекомендательный характер, и соответственно он будет иметь либо государственный статус, либо статус специального резерва при саморегулируемой организации.
Одним из актуальных аспектов характеристики любой национальной модели становится влияние глобализации на экономическое развитие в стране. Глобализация, охватывающая все сферы жизнедеятельности общества, в экономике проявляется в форме проникновения иностранного капитала. Россия также не может находиться вне этих процессов.
В страховании, выраженная в свободном перемещении капитала (в основном в финансово-кредитном секторе), глобализация проявляется в форме проникновения иностранных страховых компаний. Свое присутствие они обнаруживают как явно, так и через приобретение доли в капитале отечественных страховых компаний. Иностранный капитал приходит и через кэптивные страховые компании, представляющие собой аффилиированные структуры.
В списке учредителей материнских компаний может также присутствовать иностранный инвестор.
Вместе с тем до настоящего времени еще не до конца решенным остается вопрос деятельности страховых организаций-нерезидентов. Абсолютно открытым для иностранного капитала страховой рынок России назвать трудно, да и со стороны зарубежных страховых компаний не наблюдается особой активности в размещении своего капитала на территории России. На сегодняшний день доля иностранного капитала в страховой отрасли составляет величину, вполне укладывающуюся в выделенную государством квоту.
Среди многих причин относительной неактивности зарубежных инвесторов можно отметить институциональный фактор, а точнее российское законодательство, которое находится в процессе перманентного совершенствования. Либерализация в страховой деятельности закономерна, однако наиболее эффективна для отечественной экономики она будет лишь при условии адекватного институционального обеспечения.
Еще одним институционально неразвитым аспектом страхования являются организации взаимного страхования. Становление малого и среднего предпринимательства в России может получить определенный импульс благодаря этой своеобразной форме проведения страховых операций.
Страховая отрасль кроме собственно страховых компаний представлена также страховыми посредниками, осуществляющими реальное продвижение страховой услуги. Нерешенным остается вопрос классификации и установления категорий страховых посредников (страховых агентов).
Профессиональная подготовленность страховых посредников в настоящее время представляет сугубо корпоративный интерес. На государственном уровне остались не проработанными вопросы относительно правового статуса и профессиональной ответственности страховых агентов, не говоря уже о вопросах профессиональной этики.
В России страховое брокерство только начинает свое становление. В условиях расширяющегося из года в год страхового поля этот вид деятельности обладает достаточным потенциалом развития.
В РФ для осуществления своей деятельности страховые брокеры должны быть зарегистрированы в органах государственного страхового надзора, занесены в реестр страховых брокеров и иметь соответствующее свидетельство. В действующем законодательстве не отражены такие аспекты регулирования деятельности страховых брокеров, как лицензирование, аттестация, разрешенные виды деятельности (в том числе возможность финансовых операций), финансовые требования по капиталу и пр.
Одним из главных сдерживающих факторов развития страхового рынка в России является недостаточный спрос на страховую защиту, обусловленный не столько отсутствием страховой культуры, сколько отсутствием экономического интереса и низкой платежеспособностью потенциальных клиентов. Если интерес посредством определенных государственных мер можно простимулировать, то реальная платежеспособность потребителей страховых услуг не может так быстро улучшиться.
Сдерживающим фактором для многих возможных клиентов является и неуверенность в финансовой защищенности от непредвиденных ситуаций, связанных с разорением или ликвидацией страховых компаний. Кроме того, отечественные потребители не защищены от возможных инцидентов, возникающих вследствие юридических недочетов при составлении договоров страхования. Иначе говоря, институциональная база страховой деятельности, несмотря на свое интенсивное развитие, нуждается в достаточно глубокой и существенной доработке.
