СПОСОБЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ БЕГСТВУ КАПИТАЛОВ ЗА ГРАНИЦУ
Порядок вывоза и пересылки резидентами из Российской Федерации валютных ценностей, за исключением случаев, указанных в пункте 6 статьи, устанавливает Центральный банк РФ совместно с Государственным таможенным комитетом РФ.
Закон РФ устанавливает, что 50 процентов валютной выручки резидентов от экспорта товаров (работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности) подлежат обязательной продаже через уполномоченные банки по рыночному курсу иностранных валют к валюте РФ на внутреннем валютном рынке РФ не позднее чем через семь календарных дней со дня поступления указанной валютной выручки в соответствии с порядком, устанавливаемым Центральным банком РФ.
Уже приведенные законодательные положения свидетельствуют, что криминогенность закона, посвященного валютному регулированию в России, очень высока, причем это криминогенность прямая, допустимая. Государственная позиция, согласно которой вся полученная предприятием-экспортером валютная выручка в обязательном порядке должна быть зачислена на счета в уполномоченных банках Российской Федерации и 50 % ее подлежит обязательной продаже, существенно ограничивает экономическую самостоятельность хозяйствующего субъекта, не выгодна ему, с учетом инфляционных процессов причиняет ему значительный материальный ущерб.
В определённой степени само государство толкает хозяйствующих субъектов к нарушению действующего валютного законодательства, к сокрытию валютной выручки и невозвращению ее из-за границы.
Позитивный закон, вводящий ограничения в сфере валютного регулирования, поэтому, порождает отклоняющееся от нормы, которую он устанавливает, поведение хозяйствующих субъектов.
Таким образом, результат законодательной нормы - отклоняющееся поведение субъекта, которому эта норма предназначена. Это результат явно негативный.
Позитивные результаты законодательных ограничений в сфере валютного регулирования связываются с сохранением или возвращением в страну легальных (заработанных законным путем) валютных средств с тем, чтобы они работали на российскую экономику. Обязательная продажа валютной выручки и строгий государственный контроль за валютным обращением предприняты государством в целях стабилизации курса рубля, создания условий для его конвертируемости, рационализации порядка расчетов экспортеров с государственным бюджетом. Перевешивают ли названные позитивные последствия последствие негативное?
Может ли быть последнее признано злом необходимым?
Думаю, что на поставленные вопросы, принимая во внимание слабость и молодость рыночной экономики России, нужно ответить утвердительно.
В то же время признание преступным факта невозвращения из-за границы валютной выручки явно ошибочно. Криминализация подобного экономического поведения в основном влечет негативные последствия для экономических общественных отношений. Общественно-опасный характер невозвращения из-за границы средств в иностранной валюте, обусловленный социально политически, не очевиден для руководителей предприятия; экономическая польза от такого деяния для всего предприятия часто перетягивает чашу возможного ( не безусловно обязательного) привлечения к уголовной ответственности его руководителя.
Превентивное воздействие нормы, предусмотренной ст. 193 УК РФ, не срабатывает.
Привлечение же руководителя организации к уголовной ответственности часто оборачивается разрывом экономических связей этой организации с зарубежными партнерами и негативно сказывается на эффективности руководства хозяйствующим субъектом.
Более разумным, поэтому, было бы воздействие на руководителя предприятия сугубо экономическими методами.
Таким образом, основные выводы этого раздела исследования сводятся к следующим:
1/ Позитивный закон, вводящий ограничения в сфере валютного регулирования, порождает отклоняющееся от нормы, которую он устанавливает, поведение хозяйствующих субъектов, поскольку существенно ограничивает экономическую самостоятельность хозяйствующего субъекта, не выгоден ему, с учетом инфляционных процессов причиняет ему значительный материальный ущерб. Криминогенность российского валютного законодательства очень высока.
2/ В то же время на современном уровне развития российской экономики порождение валютным законодательством отклоняющегося поведения является необходимым злом во имя благих целей - стабилизации курса рубля, создания условий для его конвертируемости, рационализации порядка расчетов экспортеров с государственным бюджетом.
3/ Установление уголовной ответственности за невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте ошибочно. Криминализация не выполняет своего предназначения. Способы противодействия нарушениям валютного
законодательства должны быть строго экономическими.
СПОСОБЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ БЕГСТВУ КАПИТАЛОВ ЗА ГРАНИЦУ: ПОДХОДЫ К ПРОБЛЕМЕ.
§ 1. Виды способов противодействия бегству капиталов и их классификация.
Поскольку, как было показано выше, бегство капиталов за границу представляет серьезную опасность для экономики России, постольку совершенно необходимо противодействие ему. В настоящее время уже на высшем государственном уровне есть понимание того, что для предотвращения утечки капиталов необходимы, прежде всего, изменения в экономической политике государства.
На завтраке с испанскими предпринимателями в 2000 г. президент России В.В. Путин говорил об изменениях определенных экономических условий в налоговом, таможенном, банковском секторе, чтобы предотвратить дальнейшую утечку и вернуть вывезенные за границу капиталы.
О способах противодействия бегству капиталов за границу написано много; равно как и конкретных способов предлагается значительное количество. Рассмотрим некоторые из этих предложений.
Специалисты пытаются классифицировать способы противодействия бегству капиталов за границу. Так, по мнению доктора экономических наук М. Делягина, директора Института проблем глобализации, существует два непримиримых подхода к решению проблемы бегства капиталов за границу России: либеральный и административный. Либеральный подход сводится, в основном, к призыву улучшать инвестиционный климат, в результате чего все частные проблемы ( включая отток капитала) решаются сами собой.
Однако этот путь, по мнению автора, ведет к тому, что рост притока валюты в страну, в том числе из-за сокращения ее оттока, либо укрепляет рубль, что подрывает национальную конкурентоспособность, либо вынуждает эмиссию ради сохранения стабильности валютного рынка. Что касается административного подхода, то попытки перекрытия конкретных каналов утечки капитала полезны, как всякие усилия по повышению культуры бизнеса, но не могут серьезно задержать отток капитала просто потому, что материальные ресурсы инфраструктуры его бегства ... сопоставимы с государственными., а интеллектуальные ресурсы этой инфраструктуры заведомо выше. Поэтому в рамках административного подхода ... наиболее разумно временное введение госмонополии на стратегический экспорт ( нефть и нефтепродукты, газ, уголь, электроэнергия, металлы), подобной существующей в экспорте оружия.
Однако и эта мера, по мнению М. Делягина, не по силам современному слабому российскому государству. Поэтому остается только устранять типично российские причины бегства капиталов ( незащищенность собственности, политическую нестабильность, дефекты в общественной психологии) с одновременными
государственными гарантиями крупных инвестиционных проектов в стратегических экспортных отраслях и системах жизнеобеспечения.
Авторы электронного учебника по инновационному учебному курсу Теневая экономика и экономическая преступность, созданному при поддержке Института Открытое Общество. Фонд Содействия ( Фонда Сороса), также выделяют два основных подхода к противодействию бегству капиталов за границу, называя их условно либерально-рыночным и административно-государственным.
С точки зрения первого подхода, проблема бегства капиталов за границу разрешится сама собой по мере продвижения рыночных реформ, нормализации ситуации в области налогообложения и общего улучшения условий инвестиционного климата в России. Второй подход, как отмечают авторы учебника, характерный для российских внешнеэкономических ведомств, некоторых федеральных служб и ряда российских ученых, заключается в необходимости усиления государственного контроля над валютными и внешнеэкономическими операциями и принятия целенаправленных мер (в том числе законодательных) по борьбе с правонарушениями и коррупцией в этой области.
Свой вариант решения проблемы авторы видят в одновременном принятии комплекса общих и специальных мер. К общим, при этом, они относят, например, целенаправленное улучшение инвестиционного и предпринимательского климата, создание критической массы доверия к правительству и финансовым институтам; укрепление доверия к российской экономике посредством обеспечения сбалансированности бюджета, улучшения налоговой системы и налогового администрирования, обеспечения надежной работы банковской системы, защиты прав кредиторов и инвесторов; прозрачность финансовой отчетности всех предприятий и организаций; повышение эффективности в борьбе с преступностью и коррупцией, улучшение работы прокуратуры и судебной системы; строгое соблюдение федеральных законов на всей территории РФ; снижение общего уровня предпринимательских рисков. В числе специальных мер авторы учебника отмечают, среди прочего, необходимость образования в системе правоохранительных органов и контролирующих организаций межведомственного центра финансовых расследований для информационноаналитического обеспечения правоохранительной деятельности; разработку правовых и организационных мер для введения экономических санкций к резидентам - экспортерам за неисполнение или несвоевременное зачисление валютной выручки от внешнеэкономических операций, осуществляемых вне таможенной территории России; ускорение принятия законов О коррупции, О борьбе с организованной преступностью, Об ответственности за незаконные трансферты; совершенствование информационного обеспечения правоохранительных органов по вопросам контроля за нелегальным экспортом капитала; разработку процедуры возвращения незаконно вывезенных денег; совершенствование межведомственного взаимодействия; проведение специальных операций правоохранительных и контролирующих органов .
Ю. Скугарев полагает, что комплекс мер, направленных на противодействие бегству капиталов за границу, следует условно разделить на три группы: макроэкономические, правовые и политические; при этом он отдает предпочтение первойгруппе .
Некоторые эксперты, хотя специально и не классифицируют способы противодействия бегству капиталов за границу на либеральные и административные (или иные названия видов), однако фактически говорят о необходимости и тех, и других. В докладе Российско-европейского центра экономической политики ( РЕЦЭП) Экспортная выручка: репатриация или экспроприация? отмечалось: Решение проблемы бегства капитала невозможно без улучшения инвестиционного климата путем последовательного осуществления реформ, особенно институциональных реформ, нацеленных на защиту прав как отечественных, так и иностранных инвесторов, налоговой реформы, призванной обеспечить прозрачность и равные условия для всех субъектов экономической деятельности, а также принятия международных стандартов бухучета с целью улучшения условий для капиталовложений. К первоочередным задачам относятся также ускорение банковской реформы и расширение присутствия иностранных банков на рынке частных вкладов, что будет способствовать развитию конкуренции между отечественными банками.
И далее: Введение дополнительных ограничений и усиление надзора помогут сократить масштабы этого явления лишь частично. Для решения проблемы необходимо осуществить структурные и институциональные реформы, которые позволят создать стимулы для того, чтобы субъекты экономической деятельностистремились оставить денежные средства внутри страны .
В числе приверженцев административных мер следует назвать, например,агентство Рос-Бизнес-Консалтинг. По его утверждению со ссылкой при этом на
западных аналитиков, первоочередными мерами противодействия бегству капиталов заграницу являются восстановление монополии внешней торговли, в первую очередь вобласти экспорта стратегического сырья и энергоносителей, и введение жесткогоконтроля над валютными операциями. В качестве примера приводится такаяэкономически развитая страна, как Япония, которая до сих пор сохраняет строгийконтроль над операциями с валютой. Там продавать и покупать валюту могут лишьорганизации, имеющие специальные лицензии; существуют ограничения на переводвалюты за рубеж частными лицами (не более 16 тыс. долл.), контролируются крупныекорпоративные сделки с валютой, и т. п.
Однако, приоритет среди мер, которые могут противодействовать бегству капиталов за границу, в основном отдается либеральным (либерально-рыночным) мерам. Так, например, в интервью бывшего директора-распорядителя МВФ Мишеля Камдессю ведущему программы Здесь и сейчас Александру Любимову (ОРТ) 16 апреля2001 г. по поводу бегства капиталов из России, он заявил: вам никогда не удастся этого(бегства - Н.Л.) полностью избежать, потому что совершенно естественно, что любаявеликая страна понемножечку инвестирует из-за границы для того, чтобы организовыватьфилиалы собственных предприятий за границей, чтобы развивать собственную торговуюэкспортную сеть. Это нормальное явление. Но что ненормально... - это доля утечкикапитала...
Как остановить это? Не нужно думать об административных, принудительныхмерах. ... Нужно сделать ... таким образом, чтобы Россия, которая является странойбудущего, ... показалась бы русским инвесторам, российским инвесторам как надежноеместо, выгодное длякапиталовложений... .
На круглом столе в Национальном инвестиционном совете, прошедшем всередине 2001 года и посвященном проблеме утечки капитала за рубеж, заместительдиректора Института экономики РАН Д. Сорокин отметил, что административные мерыпо предотвращению бегства капиталов за границу успеха иметь не будут, т.к. оттокденежных средств из России напрямую связан с условиями социально-экономическойсреды в России и отсутствием у правительства программы долгосрочных инвестиций впромышленность .
Наиболее агрессивная и жесткая форма противодействия утечке капитала, по справедливому мнению А. Лавринского, - валютная монополия. Однако, - замечает он, -использование механизма монополии возможно только при определенной политической системе государства, называемой ныне тоталитарной системой. При переходе к рыночным принципам в управлении экономикой монополия неизбежно должна трансформироваться в более или менее жесткие формы валютного регулирования и валютного контроля .
Категорически возражает против административных мер борьбы с бегством капитала за границу директор института экономического анализа А. Илларионов. Он подчеркивает, что ужесточение административного регулирования на валютном рынке -самый эффективный способ стимулировать отток капитала, а не предотвратить его. . Чем жестче будет контроль Центрального банка за деятельностью экспортеров, тем больше будет их желание выводить свои ресурсы из-под удара бюрократическихорганов .
Подведем некоторые итоги.
В решении вопроса о способах противодействия бегству капиталов за границу исходить следует из причин этого явления. Поскольку они, в основе своей, всегдаявляются экономическими, постольку и противодействовать бегству нужно экономическими методами.
Анализ конкретных экономических способов противодействия бегству капиталов за границу России не входит в задачи автора настоящего исследования. Они выше частично были названы, и должны разрабатываться экономистами.
Речь здесь идет только о подходах к решению проблемы способов противодействия бегству капиталов за границу.
Действительно, пути осуществления экономических мер противодействия бегству капиталов за границу могут быть разными:
1/ это может быть либерально-рыночный путъ, заключающийся в основном в проведении мягких экономических реформ в стране, направленных на создание развитой, сильной и высокоэффективной экономики. Администрирование, запрет какого-либо не очевидно общественно опасного экономического поведения субъектов экономической деятельности, в том числе оттока капиталов за границу, при этом сведен к минимуму, хотя далеко не исключен (прежде всего, это запрет различных контрабандных способов оттока капиталов за пределы своего государства).
Проблема бегства капиталов такими способами решается плавно, постепенно, путем косвенного позитивного экономического воздействия на субъектов бегства. Последнее, доказывая приоритетность существования капиталов в национальной среде, медленно, но последовательно, приводит к сокращению оттока капитала за границу.
Недостатки такого пути очевидны - он слишком долог, поэтому не всегда приемлем для государств, стремящихся получить результаты сразу, немедленно. По этому пути идет большинство развитых в экономическом отношении государств;
2/ путъ либерально-административный, сочетающий в себе, образно говоря, кнут и пряник. Постепенное проведение экономических реформ в стране, повышающих привлекательность национальной экономики для инвесторов, в том числе, для инвесторов потенциальных, которыми являются владельцы бегущих капиталов, имеет место и здесь, и также признается приоритетным. Однако для получения быстрых результатов в деле противодействия бегству капиталов достаточно широко используются административные методы, методы запрета, в том числе, уголовно-правового ( они будут рассмотрены самостоятельно).
Законодательно вводятся ограничения на осуществление некоторых видов внешнеэкономической деятельности, жестко регулируется порядок возвращения в страну валютной выручки, полученной за ее пределами, со значительными ограничениями регламентирован порядок размещения денежных средств за границей, и т.д. Полная государственная валютная и внешнеэкономическая монополия, однако, не вводится.
Этот путь, с различным процентным содержанием либеральных и административных методов используется многими развивающимися в экономическом и политическом отношении государствами. По этому пути идет в настоящее время и Россия, причем для нас характерно постепенное ослабление административной составляющей анализируемого пути;
3/ административный путь, или путь введения государственных монополий на внешнеэкономическую и валютную деятельность. Он характеризуется полным и полностью административным решением проблемы бегства капиталов за границу.
Внешнеэкономическая деятельность, валютное регулирование - монополии государства, нарушение которых жестко карается не только, и не столько экономическими методами, сколько методами принуждения, прежде всего, уголовно-правового. Это тот путь, по которому шла Россия в бытность Советского Союза.
§ 2. Уголовно-правовые способы противодействия бегству: анализ
российского уголовного законодательства
УК РФ 1996 г. включает в себя две статьи, посвященных в той или иной мере противодействию бегству капиталов за пределы Российской Федерации: ст. 188 УК -контрабанда и ст.
193 УК - невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте. Прежде чем перейти к анализу указанных составов, следует сделать два принципиальных замечания:
1/ уголовная ответственность за контрабанду направлена не только и даже, наверное, не столько на противодействие бегству капиталов за границу, сколько на предотвращение преступного ввоза на территорию России различных предметов и иных ценностей (в том числе, и иностранной валюты) и преступного вывоза за пределы России товаров и иных предметов, не подпадающих под понятие капиталы при бегстве (наркотики, оружие, и др.)105. Именно поэтому ниже состав контрабанды будет рассмотрен только в том аспекте, в котором он подпадает под понятие бегство капиталов за границу;
2/ бегству капиталов за границу, как правило, сопутствует целый спектр преступлений, совершаемых их собственником или владельцем. Эти преступления могут характеризовать происхождение капиталов (появление их, например, в результате незаконного предпринимательства - ст. 171 УК, незаконной банковской деятельности -ст. 172 УК, налоговых преступлений - ст. ст.
194, 198, 199 УК и др.) или способствовать беспрепятственному вывозу капиталов за пределы России ( к таким преступлениям относятся, например, служебный подлог - ст. 292 УК, приобретение - ст. 324 УК, похищение - ст.
325 УК или подделка официальных документов - ст. 327 УК, незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации - ст. 322 УК, и др.).
Они, однако, уголовной ответственности собственно за бегство капиталов за границу не предусматривают, и поэтому к уголовно-правовым способам противодействия бегству отнесены быть не могут.
Ст. 188 УК. Контрабанда.
Нормативный материал к статье включает в себя: Таможенный кодекс РФ; федеральный закон от 7.07.1995 г. О государственном регулировании внешнеторговой деятельности; постановление Пленума Верховного Суда СССР О судебной практике по делам о контрабанде от 3.02.1978 г. с изм., в части, не противоречащей новому уголовному закону, и др.
Термин контрабанда происходит от итальянского contrabando: contra против и bando правительственный указ. Контрабанда, таким образом, означает дословно нарушение нормативных актов государства. Ст.
188 УК предусматривает два вида уголовно- наказуемой контрабанды: менее опасный, включенный в ч. 1 ст. 188 УК, и более опасный, который определяется ч. 2 этой статьи.
Предмет менее опасного вида контрабанды - любые товары и иные предметы, кроме тех, которые указаны в ч. 2 статьи. Чаще других в качестве контрабанды перевозятся валюта, ювелирные ценности, часы, техника различного назначения и др.
Именно этот вид контрабанды чаще всего и используется при бегстве капиталов за границу.
Предметом контрабанды по ч. 2 ст. 188 УК выступают: 1) наркотические средства; 2) психотропные вещества; 3) сильнодействующие вещества; 4) ядовитые вещества; 5) отравляющие вещества; 6) взрывчатые вещества; 7) радиоактивные вещества; 8) радиационные источники; 9) ядерные материалы; 10) огнестрельное оружие; 11) взрывные устройства; 12) боеприпасы; 13) оружие массового поражения; 14) средства его доставки; 15) иное вооружение; 16) иная военная техника; 17) материалы и оборудование, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иного вооружения, иной военной техники, в отношении которых установлены специальные правила перемещения через таможенную границу Российской Федерации, 18) стратегически важные сырьевые товары; 19) культурные ценности, в отношении которых установлены специальные правила перемещения через таможенную границу Российской Федерации.
Таким образом, из числа предметов более опасного вида контрабанды к бегству капиталов могут относиться только два последних.
Стратегически важные сырьевые товары определяются Правительством России в специальных перечнях. В их число обычно входят нефть, нефтепродукты, черные, цветные и редкоземельные металлы, лес, лесоматериалы, пшеница твердых и мягких сортов, икра, ценные породы рыб и водных животных, лекарственное сырье и т.п.
Понятие культурных ценностей дано в обобщенном виде в федеральном законе от 15.04. 1993 г. О вывозе и ввозе культурных ценностей, в Положении Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 30.11.
1992 г. и в других нормативных актах.
Особо ценные объекты культурного наследия народов РФ и зарубежных стран подразделяются названным законом на: 1) предметы художественного достояния; 2) предметы исторического достояния; 3) предметы археологического достояния.
К предметам художественного достояния относятся художественные ценности, в том числе: картины и рисунки целиком ручной работы на любой основе и из любых материалов; оригинальные культурные произведения из любых материалов, в том числе рельефы; художественно оформленные предметы культового назначения, в частности иконы, гравюры, эстампы, литографии и их оригинальные печатные формы, произведения декоративного прикладного искусства, в том числе художественные изделия из стекла, керамики, дерева, металла, кости, ткани и других материалов, изделия традиционных народных художественных промыслов, составные части и фрагменты архитектурных, исторических, художественных памятников и памятников монументального искусства, старинные книги; редкие рукописи и документальные памятники-архивы, включая фото-, фоно-, кино -, видеоархивы, уникальные и редкие музыкальные инструменты; почтовые марки, иные филателистические материалы, отдельно или в коллекциях; редкие коллекции и образцы флоры и фауны, предметы, представляющие интерес для минералогии, анатомии и палеонтологии; и др.
