Экономическая амнистия в России была бы полезной
Законопроект об экономической амнистии не один раз остро обсуждался в Мажилисе - парламенте Республики. Не были утешительными и прогностические данные.
Так, опрос, проведенный ассоциацией социологов и политологов до экономической амнистии, выявил: только шестая часть респондентов верит в ее положительный результат.
Тем не менее, 2 апреля 2001 года был принят Закон Республики Казахстан Об амнистии граждан Республики Казахстан в связи с легализацией ими денег, 29 июня 2001 г. в него были внесены изменения, касающиеся продления срока легализации (с двадцати до тридцати дней).
В заявлении премьер-министра Республики Казахстан, сделанному им в связи с принятием Закона, в частности, говорилось: Пришло время, когда деловые люди должны прекратить работать в теневом бизнесе. Большинство из них сегодня понимает, что и выгоднее, и спокойнее держать капитал, осуществлять операции в банках, своевременно и в полном объеме платить налоги, чем хранить деньги дома или за рубежом, постоянно ощущая себя виновным.
Государство заинтересовано в том, чтобы как можно больше денежных средств обслуживало официальную казахстанскую экономику, нежели нелегальную или зарубежную. Ведь это новые предприятия и фирмы, модернизация производства и села, экономический рост и новые рабочие места для наших соотечественников.
Но главное, чему будет способствовать амнистия, - это укрепление социальной стабильности как основного фактора нашего устойчивого движения вперед. Нельзя держать предприимчивых людей вне закона .
Основные положения Закона, принятого, как отмечалось в преамбуле к нему, с целью привлечения дополнительных финансовых средств в экономику Казахстана, сводились к следующему.
Экономическая амнистия была объявлена исключительной разовой акцией по легализации денег граждан Республики Казахстан, ранее выведенных из легального экономического оборота и не задекларированных. Ее суть заключалась в
освобождении от налогообложения и ответственности лиц, совершивших отдельные правонарушения в сфере экономики, если они легализуют добытые в результате них капиталы.
Закон распространялся на граждан Республики Казахстан, которые зачислят деньги на специальные счета без права распоряжения ими на период легализации в банки второго уровня, входящие в систему коллективного гарантирования ( страхования) вкладов (депозитов), путем вклада наличных денег в национальной или в иностранной валюте, а также перевода собственных денег с персональных счетов в иностранных банках. Период легализации денег по первому варианту Закона составлял двадцать календарных дней в течение 2001 года.
Указанный банк выдавал вкладчикам официальный документ (Свидетельство о внесении денег на специальные счета по легализации денег ), в котором отмечались размер внесенной суммы и дата ее внесения. Суммы, внесенные на специальные счета, не включались в налогооблагаемый доход (ст.
6).
Лица, зачислившие деньги, освобождались от уголовной ответственности за совершение до срока начала легализации преступлений, предусмотренных статьями 190 -192, 221 Уголовного кодекса Республики Казахстан (незаконное предпринимательство, незаконная банковская деятельность, лжепредпринимательство, уклонение гражданина от уплаты налога) ( ст. 7). На тех же условиях эти лица освобождались и от административной ответственности за совершение до срока начала легализации некоторых административных правонарушений (ст.
8).
При этом действие статей 6, 7 и 8 Закона не распространялось на лиц, в отношении которых до начала периода легализации денег были возбуждены уголовные дела и административные производства, а также на осужденных и на лиц, на которых были наложены административные взыскания.
Закон не распространялся на случаи легализации денег, полученных в результате коррупционных правонарушений, преступлений против личности, мира и безопасности человечества, основ конституционного строя и безопасности государства, собственности, интересов государственной службы, общественной безопасности и общественного порядка, здоровья населения и нравственности, а также денег, принадлежащих другим лицам или полученных в качестве кредитов.
В законе устанавливалось, что информация о наличии специальных счетов и количестве денег на них не подлежит разглашению, а наличие специального счета не может быть основанием для проведения любых процессуальных действий, в том числе осуществления уголовного преследования или применения административного взыскания. Деньги, предъявленные к легализации, могут быть изъяты в собственность государства только в установленном законодательством Республики Казахстан порядке, в случае вступления в законную силу судебных решений ( приговоров), предусматривающих конфискацию имущества граждан, амнистированных в соответствии с настоящим Законом.
Распоряжение деньгами, поступившими на специальный счет в национальной и (или) иностранной валюте, могло осуществляться гражданином ( вкладчиком) на следующий день после окончания срока легализации.
17 мая 2001 г. указом Президента Казахстана Н. Назарбаева было установлено начало периода легализации денег с 14 июня 2001 года.
Механизм реализации экономической амнистии подробно объяснялся в ряде документов Правительства, Генеральной прокуратуры, Налоговой полиции, Национального банка Казахстана. Так, согласно Инструкции о порядке открытия и ведения банками второго уровня специальных счетов граждан Республики Казахстан, амнистированных в связи с легализацией ими денег, утвержденной постановлением правления Национального банка Республики Казахстан от 9 апреля 2001 года 89, специальные счета являлись сберегательными счетами, открываемыми вкладчиками на условиях вклада до востребования в тенге и иностранной валюте в банках-участниках.
Порядок их открытия физическими лицами регулировался, таким образом, положениями Инструкции о порядке открытия, ведения и закрытия банковских счетов клиентов в банках Республики Казахстан, утвержденной постановлением правления Национального банка Республики Казахстан от 2 июня 2000 года 266. В соответствии с ней открытие сберегательного счета осуществлялось на основании договора банковского вклада, для
заключения которого гражданам Республики Казахстан необходимо было представить в банки-участники следующие документы: 1/ документ с образцом подписи; 2/ оригинал документа, выданный органом налоговой службы, подтверждающий факт постановки клиента на налоговый учет; 3/ для физических лиц, осуществляющих
предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - копию документа установленной формы, выданного уполномоченным органом, подтверждающего факт прохождения государственной регистрации (перерегистрации); 4/ документ, удостоверяющий личность.
Специальные счета открывались в тенге и в таких, например, иностранных валютах, как бельгийский франк, голландский гульден, датская крона, доллар США, ЕВРО, итальянская лира, канадский доллар, немецкая марка, и другие (всего 20 валют).
После открытия специального счета в течение периода легализации денег владельцы указанных счетов могли зачислять на них деньги путем вклада наличных денег или перевода собственных денег с персональных счетов в иностранных банках, в тех валютах, в которых открыты специальные счета. При этом для перевода денег с персональных счетов граждан Казахстана в иностранных банках и их зачисления на специальные счета в банках-участниках представление гражданами лицензий на открытие вкладчиками счетов за границей не требовалось, и при каждом зачислении денег на специальный счет его владельцу выдавались свидетельства о внесении денег.
Специальные счета открывались и функционировали только в период легализации денег. Договор банковского вклада действовал до момента изъятия денег со специального счета.
После окончания периода легализации эти счета потеряли статус специального; деньги с них были сняты наличными или зачислены банками-участниками на другие банковские счета, определенные владельцами специальных счетов, в тех же валютах, в которых они были внесены на счет или, по желанию, вкладчика, в другой валюте.
В письме Министерства государственных доходов
Республики Казахстан ДА-2-2-15/3878 от 19 мая 2001 г., адресованном налоговым комитетам по областям Казахстана и г. г. Астана и Алматы, разъяснялись некоторые проблемы экономической амнистии, имеющие отношение к налогообложению. В частности отмечалось, что в соответствии с Законом о легализации, суммы, внесенные на специальные счета, не включаются в налогооблагаемый доход, однако в ст. 13 Закона Республики Казахстан О налогах и других обязательных платежах в бюджет в перечне доходов, подлежащих исключению из совокупного годового дохода, деньги, легализованные в соответствии с Законом о легализации, не указаны. Согласно ст.
6 Закона Республики Казахстан О нормативных правовых актах при наличии противоречий в нормах права нормативных правовых актов одного уровня действуют нормы акта, принятого позднее. Таким образом, совокупный годовой доход должен быть скорректирован путем исключения из него денег физических лиц ( граждан Республики Казахстан), легализованных в соответствии с Законом о легализации.
В этом же письме еще раз подчеркивалось, что информация о наличии специальных счетов и количестве денег на них не подлежит разглашению. В связи с этим сотрудникам налоговых органов под угрозой дисциплинарной ответственности запрещалось запрашивать у банков второго уровня, либо других ведомств (в том числе у других налоговых комитетов) подобную информацию, а также представлять ее.
В письме Генеральной прокуратуры Республики Казахстан от 21 апреля 2001 года 7-4-1434-2001, посвященном разъяснению анализируемого Закона, среди прочего, указывалось, что в соответствии со ст. 77 Конституции РК законы, устанавливающие или усиливающие ответственность, возлагающие новые обязанности на граждан или ухудшающие их положение, обратной силы не имеют.
Поскольку пункты 1 и 2 ст. 3 Закона об экономической амнистии устанавливают правовые гарантии гражданам Республики, то они не могут быть ограничены действием иных законодательных актов.
Гражданин по окончании срока легализации может свободно распорядиться деньгами, предъявленными им к легализации, за исключением случаев, предусмотренных статьей 2, пунктом 3 статьи 3 и статьей 9 Закона, то есть в случае легализации денег, полученных в результате коррупционных правонарушений, преступлений против личности, мира и безопасности человечества, основ конституционного строя и безопасности государства, собственности, интересов государственной службы, общественной безопасности и общественного порядка, здоровья населения и нравственности, а также денег, принадлежащих другим лицам или полученных в качестве кредитов.
Отмечалось также, что ст. 5 Закона предназначена для закрепления действия лица на легализацию своих денег, а не законности самой легализации.
Поэтому, безусловно, что по истечении срока легализации Свидетельства о внесении денег на специальные счета по легализации денег будут являться доказательством законных прав граждан РК на легализованные деньги.
Одновременно Правительством предпринимались и такие шаги, направленные на повышение эффективности Закона об экономической амнистии, как предусмотренные в постановлении об уничтожении всех ранее поданных (с 1995 г. по 2000 г.) налоговых деклараций. По словам министра государственных доходов Зейнуллы Какимжанова, это позволит всем гражданам республики с 1 января 2002 г. начать жизнь с чистого листа. Для создания необходимых условий вовлечения легализованных средств в экономику правительство своими решениями отменило с 1 июня по 3 июля 2001 г. для граждан Казахстана однопроцентную ставку таможенной пошлины на ввоз наличной иностранной валюты, а также установило на три месяца, с 4 июля по 4 октября 2001 г., для граждан и юридических лиц-резидентов Казахстана нулевую ставку по сборам за регистрацию физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью; за право занятия отдельными видами лицензируемой деятельности; за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество юридических лиц и сделок с ним и за государственную регистрацию юридических лиц. В рамках эффективного использования амнистированных средств с мая по июнь были снижены объемы эмиссий среднесрочных государственных ценных бумаг, увеличение которых было запланировано к июлю 2001 года.
Отсрочивались и мероприятия по выпуску ценных бумаг крупных предприятий, в том числе национальных компаний, для того, чтобы приурочить начало размещения ценных бумаг к дате завершения периода легализации. Одновременно в Казахстане впервые пошли на снижение налогов: с 1 июля ставка налога на добавленную стоимость снижена на 4%, а социального налога - на 5%.
Основные результаты экономической амнистии в Республике Казахстан сводились к следующему.
Легализация осуществлялась с 14 июня по 14 июля 2001 года. Первоначально официальный срок легализации капитала был равен 20 календарным дням, и мероприятие должно было завершиться 3 июля 2001 года. Но власти, обнаружив, что по окончании установленного срока в страну было перечислено всего около 140 млн. долларов, решили продлить акцию на 10 дней.
Особая активность со стороны желающих легализовать свои средства, сообщил Председатель Национального банка Казахстана Г. Марченко, наблюдалась в течение последних трех дней. За данный период приток амнистированных средств в банки составил порядка 250 млн. долларов.
По официальным данным Национального банка Казахстана, благодаря легализации капиталов всего в страну вернулось 480,217 миллионов долларов США. Почти 3 тысячи граждан (основная масса - из Алматы и Алматинской области) воспользовались предоставленным им правом. 88% всех легализованных средств составили наличные деньги, - эта сумма находилась в основном теневом обороте у предпринимателей средней руки.
11,4% переведены на спецсчета из иностранных банков.
Размеры вкладов составили от 2 до 500 тысяч долларов; из них - 6,5% вкладов в наличной национальной валюте тенге, 82 % в наличных долларах.
Таким образом:
1/ каждый из принявших участие в легализации средств, в среднем перевел в официальный статус 160 072 долларов США;
2/ при населении страны, исчисляемом по последним данным, в 16 963 600 человек, в легализации приняло участие около 3 тысяч человек, или 0,02% от всего населения.
Оправдала ли экономическая амнистия при таких результатах возлагавшиеся на нее надежды?
1. Прогнозы о том, какие средства вернутся в Казахстан в результате амнистии, существенно расходились. По самым пессимистичным предположениям, речь могла идти о нескольких сотнях миллионов долларов, по самым оптимистичным, - о нескольких миллиардах. На одном из первых пленарных заседаний Мажилиса, посвященных обсуждению закона об экономической амнистии, министр финансов Казахстана Мажит Есенбаев, отвечая на вопросы депутатов, сказал, что трудно оценить объем денег, которые могут поступить после вступления в силу этого закона.
Существуют разные расчеты, по некоторым из них поступления могут составить от 500 миллионов долларов и выше. Экономический обозреватель Би-Би-Си Дина Ньюмен до проведения амнистии заявляла: Ожидается, что приток валюты составит до миллиарда долларов и что все эти деньги потекут в коммерческие банки страны, которые затем через так называемый Банк развития Казахстана смогут вложить в науко- и капиталоемкие производства, долгосрочные проекты. Газета Коммерсант писала: Относительно того, сколько денег будет выведено из тени в результате амнистии, существуют разные прогнозы. Одни ждут полмиллиарда долларов, другие - не более пары сотен миллионов.
Есть оптимисты, которые называют и $3 млрд.. Независимая газета, в свою очередь, сообщала: По предварительным расчетам специалистов Министерства финансов и
Национального банка страны, всего в период кампании может быть легализовано до 500 миллионов долларов. По прогнозам казахстанской газеты Время по, введение этого закона позволит вернуть в Казахстан от 300 до 500 млн долларов США, которые были вывезены за пределы страны из-за жесткого фискального режима, а также средства, которые оборачиваются в теневой экономике.
Как видим, наиболее пессимистичные прогнозы, к счастью, не оправдались. В то же время сумма, которая называлась в прогнозах чаще других, - 500 миллионов долларов, в результате экономической амнистии практически была достигнута.
Это результаты экономические. Не смотря на то, что легализованные деньги остаются частным капиталом, и государство не получило с этих денег доходов в виде налоговых выплат, опосредованная экономическая польза государства, думаю, очевидна. Капитал, размещенный в банковской системе Казахстана, будет работать на Казахстан.
В связи со значительным притоком наличных долларов можно не без оснований рассчитывать и на укрепление национальной казахстанской валюты.
В то же время, на мой взгляд, законодатель Казахстана не использовал до конца возможности экономической амнистии. Разумно и целесообразно было бы заложить в Закон об амнистии льготное специальное налогообложение легализуемых капиталов (без включения их в налогооблагаемую базу за 2001 год).
Даже если бы налог составил 1% от суммы легализуемых средств, в бюджет Республики Казахстан поступило бы 4 802 170 долларов США. Думаю, однако, что на результат экономической амнистии не особенно бы повлиял и факт установления налога с легализуемых сумм в размере трех - пяти процентов.
Подобный шаг законодателя только укрепил бы легитимность легализованных денег.
2. Существуют еще и политические результаты экономической амнистии, проведенной в Казахстане, которые также широко прогнозировались и обсуждались.
По мнению директора Центрально-Азиатского агентства политическихисследований Казахстана Ерлана Карина, амнистия капиталов, в первую очередь, имела политическую цель, нежели экономическую. А именно - укрепление финансового и политического доверия к власти.
Но эта цель не была достигнута. Более того, сам процесс амнистии капиталов лишь только привел к тому, что население Казахстана в очереднойраз получило подтверждение того, что когда-то кто-то незаконным способом обкрадывал страну, а теперь получил индульгенцию от властей .
Имеются данные, согласно которым результатами экономической амнистии не удовлетворены предприниматели. Так, на селекторном совещании представителей власти с предпринимателями регионов, устроенном Агентством РК по регулированию естественных монополий, защите конкуренции и малого бизнеса, предприниматели, из которых 70% являются крупными, а 30% - средними, признались в том, что им легализовывать нечего. К такому же мнению приходит и председатель общественного объединения Единство профессор Даметкен Аленова: У 99% не только граждан, но и представителей крупного и среднего бизнеса нет таких денег, которые можно было бы легализовать.
Виктор Ямбаев из Ассоциации предпринимателей Казахстана считает, что легализация капиталов не принесла ничего хорошего для малого и среднего бизнеса. ...Процесс амнистии чужих денег прикрывался именем малого и среднего бизнеса. Данная акция проводилась в интересах небольшой группы людей. Что касается малого и среднего бизнеса, то ему нужна не легализация капиталов, а благоприятная налоговаясреда .
Ербол Жумагулов, специально проанализировавший для Института по освещению войны и мира результаты экономической амнистии, делает следующий неутешительный вывод: . В очередной раз стало ясно, что инициатива властей была обусловлена выгодой, о которой, по большому счету, догадывалось общество. И наверняка, если в скором времени власти задумают осуществить амнистию капиталов, приобретенных чисто криминальным путем, то общественность вряд ли этому удивится.
Утверждается также, что имиджу Казахстана проведенная амнистия повредила, и не слабо. Практически любой человек мог отмыть деньги, просто объявив о своих доходах в Казахстане, при этом еще и не уплатив ни копейки - казахи не взимают с амнистированных ни налогов, ни сборов.
Кстати, наиболее неоднозначным моментом казахстанской амнистии является ликвидация деклараций о доходах и имуществе за последние пять лет.
Думаю, это отчасти соответствует истине. Совсем исключить возможность легализации капиталов, запрещенных для легализации Законом 2001 г. невозможно.
Полагать в то же время, что подобные криминальные капиталы занимают в общем легализованном капитале значительное, если не большее, место, было бы тоже неверно. Общепревентивное действие Закон об экономической амнистии сыграл. Хотя, может быть, главный урок казахстанской экономической амнистии состоит в том, что в соответствующем законе должно быть оговорено, как пресечь возможность легализации денег, добытых с помощью преступного промысла, например, сбыта наркотиков или оружия, разбойных нападений или хищений людей, преступлений, совершаемых организованными группами, и т.д.
К сожалению, подобные механизмы не были разработаны в достаточной степени при проведении экономической амнистии в Казахстане.
3. Проведенная в Казахстане экономическая амнистия оказалась малоэффективной в деле частичного решения проблемы бегства капиталов за границу, а именно, в деле возвращения в страну бежавших капиталов. Из всей суммы легализованных капиталов (480 217 000 долларов США) всего 11,4 % ( в абсолютном выражении, это 54 744 738 долларов США) составили средства, переведенные из-за границы Казахстана.
Таким образом, Казахстан повторил печальный в этом аспекте опыт индийской экономической амнистии.
Разумеется, и названная сумма возвращенных из-за границы легализованных средств далеко не является ничтожной. Полагаю, однако, что условия возвращения в страну и легализации ранее бежавших капиталов оказались мало привлекательными для их владельцев. Следовало бы предусмотреть более выгодный механизм реализации экономической амнистии в отношении размещенных за рубежом средств.
В числе одной из его возможных мер можно назвать, например, различное налогообложение легализуемых местных и зарубежных капиталов. Вполне возможно было бы стимулировать приток легализуемых капиталов из-за рубежа, установив для этих средств пониженный процент налогообложения ( скажем, 2% вместо 3-5 % для местных капиталов), или вообще отказавшись от него.
§ 4. Экономическая амнистия в России была бы полезной.
В России разрабатывался проект постановления Государственной Думы об экономической амнистии. Он был инициирован заместителем председателя комитета по законодательству А. Федуловым и обсужден советом палаты. По этому проекту предусматривалось, что все, кто имеет счета в зарубежных банках и теневые капиталы в России, могут беспоследственно легализовать эти средства в течение полугода со дня объявления амнистии.
Предполагалось, что весь легализуемый капитал должен быть обложен подоходным налогом по единой 13-процентной ставке. Комитет Госдумы по государственному строительству рекомендовал нижней палате отклонить данное постановление, что и было сделано (в январе 2001 г.).
Очевидно, что это решение в определенной мере может быть объяснено произведенными изменениями в налоговом законодательстве России, согласно которым введен единый размер подоходного налога для физических лиц - 13 %. Как сказал на международной конференции по борьбе с отмыванием денег в Петербурге министр внутренних дел Борис Грызлов: 13-процентный подоходный налог - это уже амнистия, подтверждая этим свое предыдущее высказывание: Амнистии капиталов в России не будет.
Думаю, однако, что в данном случае, с учетом всего, что изложено выше, больше внимания заслуживают слова директора Федеральной службы налоговой полиции РФ М. Фрадкова, сказанные им в Ростове-на-Дону после окончания окружного совещания налоговых полицейских в рамках поездки по федеральным округам: Опыт Казахстана в проведении амнистии теневых капиталов должен быть внимательно изучен. Вопрос неоднозначный, при этом важны источники получения доходов.
