Пробелы в планировании
Творческие потенции индустриальной системы заключены в организованном использовании капитала и техники. Оно стало возможным, как мы убедились, благодаря широкой замене рынка планированием. Все выдающиеся свершения индустриальной системы являются результатом планирования: наши летательные аппараты не устремлялись бы к Луне (и даже не особенно часто в Лос-Анджелес), если бы их создание зависело от рыночных стимулов. В равной мере это относится к другим услугам, удобствам и продуктам, поставляемым индустриальной системой, от телефонной связи до комфортабельных легковых автомобилей и зубной пасты. Во всех случаях речь идет о тщательном планировании выпуска продукции, тщательном контроле над ценами, тщательных расчетах, направленных на то, чтобы продукция в максимально возможной степени соответствовала спросу потребителей и чтобы необходимые для производства компоненты рабочая сила, сырье и материалы, машины могли быть приобретены в требуемом объеме, по заранее установленным ценам и в должные сроки.
Предоставить решение всех этих проблем рынку это с точки зрения тех, кого это главным образом касается, все равно что предоставить решение слепому случаю.
Однако в надуманной теории, объясняющей функционирование современной экономической системы, дело выглядит, как мы видели, совершенно иначе. Эта теория приписывает все заслуги рынку, обладающему непостижимой силой. На то, чтобы внушить это представление, тратятся большие, дорогостоящие, хотя и не во всем успешные педагогические усилия.
Один лишь рынок стимулирует и регулирует экономическую деятельность На свете имеются маловеры, которые не хотят полагаться на бога. Но вместе с тем существует глубокое убеждение, что на рынок полагаться можно. Общество, которое поступает таким образом, не может уклониться от правильного пути.
Эта вера сама по себе вызывает сомнения, не говоря уже о том, что ее невозможно согласовать с практикой индустриальной системы. Во всех других областях, относящихся к хозяйственной деятельности, господствует глубоко рациональный и детерминированный подход. Вере и надежде здесь отводится как можно меньше места. Несмотря на это, нас уверяют, что в решающей области, связанной с важными решениями по поводу того, какие продукты производить, сколько производить и по каким ценам, рациональный подход уступает место безличному волшебству рынка. Это так же неправдоподобно, как и неверно.
Но эти представления все еще претендуют на признание.
Одним из последствий подобных представлений является множество материальных неудобств. Индустриальная система выполняет свою задачу со знанием дела. Вот почему она стремится превратить умелое производство товаров в исключительную цель общества и в единственный показатель его достижений. Но индустриальная система по многим причинам выполняет не все требуемые задачи.
Поскольку бытует мнение, что в основе функционирования индустриальной системы лежит механизм рынка, а не присущие ей орудия планирования спроса и предложения, принято, естественно, считать, что рынок будет творить непланируемые чудеса и в тех отраслях, где индустриальная система не властвует.
В довольно обширной области, лежащей за пределами индустриальной системы в мире мелких розничных торговцев, владельцев ремонтных мастерских, независимых ремесленников, парикмахеров, огородников, рынок функционирует удовлетворительно или хорошо. Но существуют такие продукты и услуги (а иные из них доставляют величайшие удобства или крайне необходимы), которые не могут быть вызваны к жизни рынком. Общество сознает, что в этих областях рынок отказывается служить. Но, так как обычно принято считать, что рынок успешно решает все задачи, планирование в этих областях представляется анормальным. За него берутся без энтузиазма и с таким чувством, будто его применение означает измену принципу.
При этом игнорируют многое из того, что необходимо для эффективного планирования. В результате соответствующие задачи выполняются плохо, что влечет за собой неудобства для широких слоев населения или еще худшие последствия. Если бы было признано, что эти задачи требуют планирования и что в условиях, когда экономика в значительной мере планируется, они остались вне планирования, то не было бы колебаний или надобности специально доказывать целесообразность применения всех необходимых инструментов планирования.
И задачи выполнялись бы гораздо лучше.
Эти отвлеченные рассуждения можно сейчас облечь в живую плоть конкретных примеров.
Наиболее наглядным примером может служить наземный пассажирский транспорт городской и междугородный. Опыт показывает, что должна существовать одна корпорация (то есть один плановый орган), охватывающая города целого района страны, включая междугородные и межрайонные трассы. Местные транспортные системы были бы в таком случае реконструированы применительно к междугородной и межрайонной системе с учетом совместного использования железнодорожного полотна, узловых и сортировочных станций и других устройств и сооружений. При планировании роста системы учитывались бы все факторы, включая капиталовложения, которые требуются для различных частей системы и на различных стадиях ее роста. При установлении платы за проезд планирующая организация подобного масштаба и мощи была бы в значительной мере свободна от влияния и давления местных властей.
Другими словами, цены полностью или в значительной степени находились бы под ее плановым контролем. В делах, связанных с управлением спросом на ее услуги, то есть его поощрением, она могла бы успешно бороться с автомобильной промышленностью и авиалиниями. Она могла бы успешно конкурировать с автомобильной промышленностью и фирмами, обслуживающими автодороги, в части получения поддержки от государства, если бы расходы и риск оказались для нее чрезмерными.
Она могла бы при этом ссылаться на соображения военной необходимости, как это сделали автомобильная промышленность и фирмы, обслуживающие автодороги, в отношении дорожной сети, связывающей между собой отдельные штаты. Ссылаясь на ту же военную необходимость, она могла бы добиваться от государства поддержки своих мероприятий по совершенствованию техники. Это в известной степени поставило бы ее в равные условия с гражданской авиацией, которая за последние тридцать лет получила многомиллиардные субсидии в виде специальных ассигнований на создание военных самолетов (которые в конечном счете могут использоваться и для пассажирских перевозок), а также на создание и установку навигационных устройств.
При успешной работе эта планирующая организация имела бы внутренние источники капитала в виде прибыли. Это избавляло бы ее от мелочной опеки местных органов власти или других финансирующих учреждений. Она имела бы возможность самостоятельно решать вопросы экономического роста и технических нововведений и была бы склонна измерять свои успехи умением справляться с подобными задачами.
Ее размеры и способность внедрять технические новшества, включая средства автоматизации, давали бы ей преимущества при переговорах с профсоюзом. И не последнее значение имело бы то обстоятельство, что подобная организация обладала бы развитой техноструктурой, в которой групповые решения заменили бы капризы, возможные при единоличном принятии решений.
На деле же все обстоит не так. Местные транспортные системы развивались под покровительством местных властей и частных лиц и являются объектами соответствующего политического влияния и регулирования. Железные дороги подчиняются иной системе регулирования и следовали в своем развитии своим собственным, довольно своеобразным путем1. Каждое звено же-
1 Большинство американских железных дорог развивалось иначе, чем фирмы сходного размера, функционирующие в рамках индустриальной системы Они не обладают столь же развитой техноструктурой; на протяжении почти всей своей истории они не обнаруживали такой же динамичности, у них не было аналогичного умения контролировать цены, спрос на свои услуги, предложение труда и капитала и другие условия, необходимые для успешного планирования. Регламентация, запреты в части слияния предприятий, отсутствие специализации и издавна характерное для железных дорог шаблонное управление, опутанное бюрократическими формальностями, недостаточное стремление к техническим новшествам и совершенствованию дела все эти обстоятельства послужили причинами отмеченной особенности развития железных дорог. В Японии, Франции, Канаде и других странах, где существовала единая железнодорожная сеть или одна-две господствующие железнодорожные организации, железные дороги обладали более полным контролем над условиями, необходимыми для планирования, и их относительные достижения и шансы на успех были гораздо выше
лезнодорожной системы поставляло лишь частицу совокупных услуг по перемещению людей из одной местности в другую, из одного района в другой; ни одно из них, следовательно, не могло планировать эти услуги в целом. Ни одно из них не имело значительной власти над ценами, использованием услуг, предложением капитала и предложением труда. В отрасли, нуждающейся в планировании, не имелось ни одного из условий, необходимых для его осуществления.
Неудивительно, что результаты были в высшей степени неудовлетворительными.
Всякое сравнение неточно, но все же интересно будет проследить развитие телефонной связи, которое шло иным путем. Эта отрасль использует старую форму электронной связи. Как и в области железнодорожного и городского транспорта, технический поиск щедро субсидировался здесь государством из военных соображений. Но в телефонной индустрии одна гигантская корпорация планировала все дела, связанные с задачами этой отрасли.
Она охватывала как местную, так и дальнюю телефонную связь. Она имела возможность осуществлять новые технические идеи, а также добиваться поддержки этих новшеств государством, если они могли быть использованы для военных нужд, что обычно и имело место. Благодаря крупному масштабу своей деятельности «Америкен телефон энд телеграф компани» располагала весьма значительной властью в деле установления тарифов, она могла активно управлять спросом на свои услуги; она обладала контролем над источниками капитала; ее размеры в сочетании с высоким техническим уровнем позволяли ей планировать потребность в рабочей силе, удерживать эту потребность в пределах ожидаемого предложения и сохранять власть над рабочей силой.
Теперь представим себе на минуту, что данная отрасль организована таким образом: в каждом городе, местечке и деревне местные телефонные услуги оказываются одной или несколькими самостоятельными компаниями; плата за эти услуги является объектом регулирования и влияния со стороны местных властей; дальняя телефонная связь обеспечивается многочисленными независимыми компаниями, лишь в слабой мере связанными с местными станциями; научно-исследовательские или конструкторские работы в этой системе не ведутся вовсе или ведутся в ограниченном масштабе; в области обеспечения капиталом местные предприятия сильно зависят от внешних сил муниципальных властей и местных банков; практика планового обеспечения рабочей силой или замещающей ее техникой отсутствует. В таких условиях телефонная связь едва ли могла бы сохраниться до наших дней в качестве весьма полезной формы связи1. То обстоятельство, что она процветает, несомненно, объясняется не бессознательной реакцией на требования некоего свободного рынка, а всесторонним подчинением рынка сознательному планированию.
В последние годы были приняты меры, направленные на то, чтобы посредством государственной поддержки технического развития междугородного транспорта и различных субсидий местным транспортным системам исправить явно неудовлетворительное положение, сложившееся в области наземного транспорта. Эти мероприятия представляли собой типичные образчики нерешительного подхода к планированию, подхода, основанного на предпосылке, что подобные действия являются скорее исключением, чем правилом. Надежной мерой, отражающей правило, было бы создание независимой компании с достаточным капиталом, которая взяла бы на себя все массовые пассажирские перевозки в Соединенных Штатах, скажем, к востоку от Аппалачских гор. Эта компания обладала бы правом управления железными дорогами и полным контролем над другими сооружениями и устройствами.
Она имела бы широкие полномочия в области установления тарифов и поощрения пользования железнодорожным транспортом. Крупные технические нововведения поощрялись бы и субсидировались; нашлись бы, конечно, и поводы ссылаться на настоятельные оборонные нужды. Вполне возможно, что в этом случае внутригородские и междугородные пассажирские перевозки были бы организованы довольно сносно.
1 Частичным доказательством этого служат примерные расчеты, показывающие, что при отсутствии системы автоматической передачи телефонного вызова для обслуживания современной телефонной сети потребовалась бы приблизительно вся женская рабочая сила страны
Городской и междугородный транспорт один из наиболее наглядных и ярких примеров отсутствия планирования. Но это не самый важный пробел в планировании. Наиболее тяжкие последствия переоценки возможностей рынка можно наблюдать в городском и пригородном жилищном строительстве, в строительстве торгово-промышленных и других объектов.
Трущобы, как это давно признано, не являются общественно полезным результатом действия рыночных факторов. Вследствие нехватки жилой площади квартирная плата имеет тенденцию находиться на самом высоком уровне, возможном при данном соотношении спроса и предложения. Находясь на максимальном уровне, она не повышается при улучшении существующего жилья, его замене другим или хотя бы при его приличном текущем содержании.
Наиболее выгодный для домовладельца образ действий состоит в том, чтобы свести к минимуму расходы и по возможности напихать в дом побольше жильцов.
Коммерческое строительство в городах подчиняется требованиям рынка. Но оно подчинено также стремлению частного собственника обеспечить себе максимальные возможности наживы. Это зачастую находится в противоречии с экономическими интересами некоторых жителей округи: доходная бойня может отрицательно повлиять на прибыли соседнего торгового центра или владельца блока близлежащих жилых домов. А наиболее удачные в коммерческом отношении объекты вроде «высотных теплиц» в современном Манхеттене часто либо неполноценны в эстетическом отношении, либо попросту отвратительны.
Пешеходам здесь оставляют место только из милости.
Влияние рыночных факторов на пригородное жилищное строительство также зачастую бывает пагубным. Ничто не может быть продано столь дешево, как дом без канализации и мусоропровода, находящийся в районе, лишенном полицейской охраны и школ. Отдельно стоящий дом, лишенный подобных удобств, тягостен только для его жильцов. Совокупность подобных домов отвратительна, как смертный грех.
Трущобный городок классическое явление современности; скоро он, видимо, станет принадлежностью всех крупных городских центров в Соединенных Штатах. Таков типичный образец развития, поощряемого рынком.
Эти недостатки общеизвестны. Но они опять-таки считаются случайными осечками рыночного механизма. Поэтому прибегают к корректирующим мерам: лоскутному планированию, осуществляемому жилищными управлениями, располагающими недостаточными средствами, ограниченной самостоятельностью и ограниченной властью; использованию жилищных и строительных нормативов, призванных навязывать не столь прибыльный, но более желательный в общественном отношении образ действий; зональному регулированию, с помощью которого стремятся помешать земельным собственникам делать то, что им представляется естественным правом, а именно извлекать максимальный доход; предоставлению субсидий для компенсации выгод, которые были бы получены при вредном для общества использовании земельных участков, и для поощрения реконструкции.
Бывает и так, что в этой области ничего не делается, и вредные последствия терпят исходя из убеждения или надежды, что каким бы отрицательным ни было влияние рынка в настоящем, оно со временем станет благотворным.
Выход из положения возможен путем осуществления мероприятий двоякого рода. Первый шаг это свести к минимуму или нейтрализовать вредные влияния рынка. Второй шаг состоит в том, чтобы создать планирующий орган, наделенный надлежащей властью.
Только при жестком и всестороннем планировании можно освободить от всякой скверны и сделать пригодным для жизни современный город и его окрестности.
Поскольку игра рыночных сил вращается вокруг дохода от земли и прибыли на капитал, вложенный в землю, решение проблемы предполагает, что везде и всюду, где влияние рынка сказывается явно отрицательным образом, государство должно приобретать землю. Планирование, которое местной администрацией крупных и центральных городов никогда не может осуществляться достаточно строго, не будет тогда сталкиваться в каждом случае с противодействием рынка. Люди, интересы которых прочно связаны с вредными для общества формами использования земли, вряд ли будут приветствовать такой выход из положения.
Но в конце концов станет ясно, что иного выхода нет.
Пригодным орудием для приобретения городских и прилегающих к городу земель и управления ими могла бы стать сильная государственная организация, ведающая жилищным строительством, планированием и развитием городского хозяйства. И в не меньшей степени, чем это требуется для производства автомобилей или освоения Луны, такой организации потребуются должный размах, финансовая самостоятельность, возможность контролировать цены и создавать техноструктуру, то есть все условия, необходимые для эффективного планирования.
Это средство исцеления также связано с расходами. Только либеральные республиканцы, впервые оказавшись на государственных постах, воображают, что выгоды для общества могут доставаться без всяких затрат.
В этом деле, как и во всех делах, совершающихся в индустриальной системе, деньги имеют важное значение, но сила и организация еще более важны. И, как во всех других областях, отдельным людям приходится подчиняться здесь целям организации. Именно поэтому планирование, как и индустриальная система в целом, справляется со своими задачами. Коннозаводчик и каретник меньше поддавались организации, чем люди из «Дженерал моторс».
Им также гораздо меньше удавалось навязывать свои цены покупателям. Но зато их деятельность по обслуживанию перевозок людей была менее эффективной. Сомнительная свобода обитателей трущоб явление того же порядка, что индивидуализм каретника.
Если рассматривать всю экономику с чисто практической точки зрения, то нельзя приписывать как якобы заложенное в самой природе вещей превосходство ни рынку, ни планированию. На некоторых участках рыночный механизм все еще выполняет свои полезные функции. В очень обширной сфере на этот механизм полагаться нельзя рынок должен уступить место более или менее сознательному планированию спроса и предложения.
Если бы индустриальная система отказалась от планирования в этой сфере, то результаты были бы неудовлетворительными, а возможно, и плачевными. Еще одним примером, доказывающим справедливость этого утверждения, может служить состояние дел в области охраны природных ресурсов, в области развития туризма и спорта, в лесном хозяйстве восточных районов США. Ошибка заключается в том, что в основу действий положены абстрактные рассуждения.
На деле же не существует доводов, которые говорили бы в пользу рынка как такового; если иметь в виду рост индустриальной системы, то можно, пожалуй, говорить об обратном. И полагаться на рынок там, где требуется планирование, значит навлекать на себя серьезные неприятности.
